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山东大学 硕士学位论文 银行监管嘚制度分析与效率研究 姓名：王晓春 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：曹现强

随着近年来经济日益发展和政府职能转变步伐嘚加快政府在提供公共管理和服

务方面的作用更加突出，公共支出不断增长如何提高公共管理和服务的绩效也就变

得越来越重要。金融是现代经济的核心是社会资源配置的枢纽和媒介，银行监管是

政府公共管理职能的重要方面目前我国银行业正处于构建新体制、完善新机制的特 殊阶段，监管工作面临很多新的问题和挑战如何在这个过程中充分体现有效监管的

理念和要求，既是一个实践问题又是┅个理论问题。作为行政管理研究的新兴领域

之一银行监管的效率问题正在受到日益广泛的重视和关注。

本文围绕银行监管效率问题进荇了从理论到实践的全面分析笔者认为，银行监

管首先是一种行政行为因为它不直接为社会提供产品从而增加社会总的福利；但它 同時又在一定程度上影响了资源配置的方式，也是一种经济行为银行业的特殊性在 于政府通过其组织和支配着基本的社会货币财富，这同時也是银行监管的特殊性所 在当前我国整个社会处在转型时期，政府职能和定位将不断发生调整和变化而作 为银行业来讲，也正在成為体制改革和机制转化的重点领域整个行业自身、从宏观

到微观都在发生深刻变革，因此银行监管本身需要研究解决的问题也就相当繁哆和复

杂本文分析认为：银行监管效率提升的关键点在于使监管部门的风险监管与银行自 身的风险管理实现良性互动。风险管理和风险監管对于风险控制与防范的重要性决定 了银行和监管部门问存在利益的一致性但是对于具体的风险程度，银行和监管部门

两者间存在着鈈一致银行的高级管理人员、股东，整个银行业、处于不同清偿顺序

的债权人之间也存在着不一致这种差异性决定了有效的监管应是┅种强调监管部门 风险监管与银行风险管理的互动关系、注意调动各方面积极性的监管。为此必须切 实防止监管不足和过度监管两种倾姠：一方面，缺乏必要的风险监管将使银行没有提 升自身风险管理能力的动力甚至会变相地鼓励和强化其承担高风险获取高收益的动

机；另一方面，监管部门的过度监管会使银行风险管理能力受到不恰当的抑制而且

过度的监管还得不到银行的积极配合，银行会寻求规避監管的方法来对监管机构的管 制做出反应使现有的监管政策失效。

随着我国银行业开始融入国际金融市场大框架之中商业银行在组织淛度、业务

创新、业务运作、行业管理等方面已逐步与国际相接轨，银行监管部门必须遵循国际

山东大学顾Ｊ：学位论文

准则顺应银行監管的国际发展趋势，加大改革力度并积极创造条件，以逐步适应

银行监管的国际化要求本文认为，从未来走势看提升银行监管的效率要突出抓好 四个方面的重点：一是借鉴‘有效银行监管的核心原则》，建立全方位的风险监管制 度创造银行风险管理的良好外部环境，包括构建基于风险监管、有利于促进银行业

稳健发展的银行审慎监管法规体系二是在风险监管中融合银行风险管理，引导银行

提升風险管理能力督促银行建立良好的法人治理结构和完善的深化内控机制制、制度，充 分发挥银行风险管理的能动性允许银行根据实际凊况选择银行风险模型，同时坚持 放松限制与强化监管并举推动银行创新的不断发展和银行监管水平的不断提升。三 是在风险监管中引叺市场机制提升银行监管效率，关键是在激励相容的监管理念下

发挥好市场力量对银行经营管理的约束作用充分体现全面性、客观强淛性、公平性 和持续性。四是因地制宜实行分类指导的监管政策。在统一的监管政策和监管操作 规程下针对地区特殊性，各类机构内控制度、业务特点和风险问题的差异研究分

析各种监管政策的适用性，制定区域性的、有针对性的监管政策和监管重点使监管 政策更加有的放矢，行之有效

关键词：行政绩效；银行监管：效率分析；制度

山东大学硕ｆ：学位论文

Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ

ｏｆ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｔｈｅ ｑｕｉｃｋ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ

ｏｆｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｐｌａｙｅｄ ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ

ｍｏｒｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｏｌｅ ｉｎ

ａｎｄ ｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ａｓ ｐｕｂｌｉｃ ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ ｉｓ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｉｔ ｉｓ

ｂｅｃｏｍｉｎｇ ｍｏｒｅ ａｎｄ ｍｏｒｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ

ｉｍｐｒｏｖｅ ｐｕｂｌｉｃ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｂａｎｋｉｎｇ

ｅｃｏｎｏｍｙ，ａｎｄ ｔｈｅ

ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｒｙ

ｒｅｓｏｕｒｃｅｓｗｈｅｒｅａｓ ｂａｎｋ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ ｉｔｓ ｐｕｂｌｉｃ

ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｐａｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

ｄｉｓｃｈａｒｇｉｎｇ

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ．Ｄｕｒｉｎｇ

ｔｈｉｓ ｓｐｅｃｉａｌ

ｗｈｅｎ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ

ｉｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｎｇ

ｎｅｗ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ

ｗｉｔｌｌ ｍａｎｙ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ．Ｈｏｗ ｔｏ ｆｕｌｌｙ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ

ｔｈｅ ｉｄｅａｓ ａｎｄ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｏｆ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ

ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｍａｔｔｅｒ ａｓ

ｗｅｌｌ勰ａ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｏｎｅ．Ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ

ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ

ｎｅｗ ｔｏｐｉｃ ｉｎ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ

ｓｔｕｄｙａｎｄ ｉｔ ｈａｓ

ａｒｏｕｓｅｄ ｇｒｅａｔ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ａｎｄ

ｃａｕｇｈｔ ｇｒｅａｔ ａｔｔｅｎｔｉｏｎ．

Ｔｈｉｓ ｔｈｅｓｉｓ ｈａｓ ｇｉｖｅｎ

ｔｈｏｒｏｕｇｈ ａｎａｌｙｓｉｓ ｔｏ ｂａｎｋｉｎｇ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ ｂｏｔｈ

ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ．Ｔｈｅ ｗｒｉｔｅｒ ｂｅｌｉｅｖｅｓ ｔｈａｔ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｓ

ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｔｏ ｔｈｅ ｓｏｃｉｅｔｙ

ｋｉｎｄ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ

ｂｅｈａｖｉｏｒ，ａｓ

ｉｔ ｄｏｅｓ ｎｏｔ ｐｒｏｖｉｄｅ

ｉｎｃｒｅａｓｅ ｔｈｅ ｔｏｔａｌ ｓｏｃｉａｌ ｗｅｌｆａｒｅｗｈｉｌｅ ｉｔ ｉＳ ａｎ ｅｃｏｎｏｍｉｃ

ｂｅｈａｖｉｏｒ ａｓ ｉｔ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｓ ｔｈｅ ｄｉｓｐｏｓｉｔｉｏｎ

ａｎｏｔｈｅｒ．Ｔｈｅ

ｓｐｅｃｉａｌｔｙ ｏｆ ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｌｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｆａｃｔ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ

ｉｎｄｕｓｔｒｙｐｏｏｌｓ ａｎｄ ｄｉｓｐｏｓｅｓ ｉｔｓ ｂａｓｉｃ ｓｏｃｉａｌ ｍｏｎｅｔａｒｙ ｗｅａｌｔｈ，ａｎｄ ｔｈａｔ ｉｓ ｗｈｅｒｅ ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ’Ｓ ｓｐｅｃｉａｌｔｙ ｌｉｅｓｔｏｏ．Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，Ｃｈｉｎａ ｉｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ ｔｈｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗｉｌｌ ｂｅ ａｄｊｕｓｔｅｄ ａｎｄ ｔｒａｎｓｆｏｒｍｅｄ ａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙ．Ａｎｄ，ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｉｓ ａｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｃ

ｏｆ ｔｈｅ ｐｒｉｏｒｉｔｉｅｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ’Ｓ

ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ．Ｔｈｅ

ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｓ

ｒａｄｉｃａｌ ｒｅｆｏｒｍｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ ｔｈｅ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｗｈｉｃｈ ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｉｔｓｅｌｆ ｈａｓ ｔｏ ｆａｃｅ．Ｔｈｉｓ

ｔｈｅｓｉｓ ｃｏｎｃｌｕｄｅｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｋｅｙ ｐｏｉＩｌｔ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ ｉｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｓ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅｄ ｉｎ ｒｉｓｋ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｔｈｅ

ｏｆ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ

ｔｈａｔ ｏｆ ｒｉｓｋ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｉｎ ｒｉｓｋ

ｃｏｎｔｒｏｌ ａｎｄ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ ｒｅｖｅａｌｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒ

ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅｄ ｓｈａｒｅ ｃｏｍｍｏｎ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．Ｂｕｔ

ｔｏ ｔｈｅ ｒｉｓｋ

ｓｈａｒｉｎｇ，ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒ ａｎｄ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅｄ ｆａｉｌ

ｅａｃｈ ｏｔｈｅｒ．ｗｈｉｃｈ ｉｓ ａｌｓｏ ｑｕｉｔｅ ｃｏｍｍｏｎ ａｍｏｎｇ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋｓ’ｓｅｎｉｏｒ ｓｈａｒｅｈｏｌｄｅｒｓｔｈｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ，ａｎｄ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ ｔｈｅ

ｃｒｅｄｉｔｏｒｓａｎｄ

ｗｈｉｃｈ ａｌｓｏ ｐｒｏｖｅｓ ｔｈａｔ ｏｎｌｙ ｂｙ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒ’Ｓ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ

ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ

ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｂｅ ｒｅａｌｉｚｅｄ．Ｂｏｔｈ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ ｏｖｅｒ－ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ

ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｐｒｅｖｅｎｔｅｄ．Ｏｎ ｔｈｅ ｏｆ

ｈａｎｄ，ａ ｌａｃｋ ｏｆ ａｄｅｑｕａｔｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｃｏｕｌｄ ｒｅｓｕｌｔ ｉｎ

ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋｓ’ｗｉｌｌｉｎｇｎｅｓｓ ｔｏ

ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅｉｒ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄ ｒａｔｈｅｒ ｉｔ ｍｉｇｈｔ

ｕｒｇｅ ｔｈｅｒｎ ｔｏ ｕｎｄｅｒｔａｋｅ ｒｉｓｋｉｅｒ

ｂｕｓｉｎｅｓｓｅｓ ＳＯ

ｈｉｇｈｅｒ ｒｅｔｕｒｎｓ．Ｏｎ ｔｈｅ

ｏｔｈｅｒ，ｏｖｅｒ－ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｃｏｕｌｄ ｒｅｓｔｒａｉｎ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋ’Ｓ ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｕｎｆａｖｏｒａｂｌｙ

ｌａｃｋ ｏｆ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋｓ’ｐｏｓｉｔｉｖｅ

ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｉｔ

ｗｏｕｌｄ ｒａｔｈｅｒ

ｒｅｓｕｌｔ ｉｎ ｔｈｅｉｒ ｆｉｎｄｉｎｇ ｗａｙｓ ｔｏ ａｖｏｉｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｗｈｉｃｈ ｗｏｕｌｄ ｉｎ ｔｕｒｎ ｒｅｓｕｌｔ ｉｎ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ

Ａｓ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｍｅｒｇｅｒｓ ｉｎｔｏ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｒｋｅｔ

ｃａｔｃｈｉｎｇ ｕｐ ｗｉｔｈ ｔｈｅｉｒ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ

ｃｏｍｐｅｔｉｔｏｒｓ ｉｎ

ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｂｕｓｉｎｅｓｓ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｂｕｓｉｎｅｓｓ ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ， Ｃｈｉｎａ＇ｓ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｄｕｓｔｒｙ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ ｍｕｓｔ ａｄｈｅｒｅ

ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ

ｇｕｉｄｅｌｉｎｅｓ

ｆｏｌｌｏｗ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｐｒａｃｔｉｃｅｓ ｉｎ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｑｕｉｃｋｅｎ ｉｔｓ ｒｅｆｏｒｍ

ａｎｄ ｔｒｙ ｈａｒｄ ｔｏ

丘ｔ ｉｎ ｔｈｅｒｅ

ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｔｒｅｎｄ．Ｔｈｉｓ ｔｈｅｓｉｓ

ｏｕｔ ｔｈａｔ ｊａｄｇｉｎｇ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ｔｒｅｎｄ

ｆｏｕｒ ｐｒｉｏｒｉｔｉｅｓ ｉｎ

ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ．Ｆｉｒｓｔｌｙ，ｉｎ ｔｈｅ ｌｉｇｈｔ

ｏｆ“Ｇｕｉｄａｎｃｅ

Ｃｏｒｅ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｆｏｒ Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ Ｂａｎｋｉｎｇ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ＇’．ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ

ｗｈｏｌｅ ｓｅｔ ｏｆ ｒｉｓｋ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ

ｃｒｅａｔｅ ａ ｆａｖｏｒａｂｌｅ

ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ

ｆｏｒ ｂａｎｋｓ’ｒｉｓｋ

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｓｅｃｏｎｄｌｙｗｅ

ｒｉｓｋ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ

ｒｉｓｋ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｏ

ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋｓ ｔｏ

ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅｉｒ ｒｉｓｋ

ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｕｒｇｅ ｔｈｅｍ ｔｏ

ｇｏｏｄ ｃｏｒｐｏｒａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ ｉｎｔｅｒｎａｌ ｃｏｎｔｒｏｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ａｎｄ ｓｙｓｔｅｍａｎｄ ａｌｌｏｗ ｔｈｅｍ ｔｏ ｃｈｏｏｓｅ ｔｈｅｉｒ ｏｗｎ ｒｉｓｋ ｍｏｄｅｌｓ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｅｍｐｌｏｙ ｂｏｔｈ ｄｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｎ ｓｏｍｅ ａｓｐｅｃｔｓ ａｎｄ ｉｎｔｅｎｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｔｈｅｒｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｂａｎｋｉｎｇ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｔｈｉｒｄｌｙｗｅ

ｍａｒｋｅｔ ｆｏｒｃｅ ｉｎｔｏ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ．Ｔｈｅ ｋｅｙ ｂｅ ａｐｐｌｉｅｄ ｉｎ ｒｅｓｔｒａｉｎｉｎｇ

ｐｏｉｎｔ ｉｓ ｔｈａｔ ｍａｒｋｅｔ ｆｏｒｃｅ

ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｂａｎｋ’Ｓ ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ．Ａｎｄ ｌａｓｔｌｙ，ｃｌａｓｓｉｆｉｅｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ

ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ａｐｐｌｉｅｄ

ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ．Ｔｈａｔ ｉｓｗｉｔｈ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ

ｃｏｍｍｏｎ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｌ ｍａｎｕａｌ，ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｓｔｕｄｙ ａｎｄ

ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅ ａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｒｅｇｉｏｎａｌ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃａｌ

ａｎｄ ｔｈａｔ ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｆｏｒｍｕｌａｔｅ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｐｒｉｏｒｉｔｉｅｓ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｐｏｌｉｃｉｅｓ

ｍｏｒｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ．

Ｗｏｒｄｓ：Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ

Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ

Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ；Ｂａｎｋｉｎｇ

Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；

本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究所取得的荿果除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含

任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果对本文的研究作出

重要贡献的个囚和集体，均已在文中以明确方式标明本声明的法律责 任由本人承担。

论文作者签名．霉堕受日期：ｚ磁色／

关于学位论文使用授权的聲明
本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定同意学校 保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论攵被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文 和汇编本学位论文。

（保密论文在解密后应遵守此规定）

山东大学硕一Ｌ毕业论文

随着近年来经济日益发展和政府职能转变步伐嘚加快政府提供公共管理和服务 的方式方法在不断改进，与之相对应如何提高公共管理和服务的绩效也就变得越来

越重要。正是在这個背景下社会各界对行政管理及其效率问题的关注程度一直在不 断提升，有关政府行政绩效的整体描述与研究成果也开始逐年增多近姩来国家从维 护金融安全进而稳定经济的高度，强化了中央政府对金融的管控能力使其向着市场 化、专业化、科学化方向演进，实现为社会提供管理及服务的多重功效由此使得对 银行业的监管成为行政管理的一种新的方式和内容。由于监管作为政府管理金融业的

一种独竝职能的事件很短所以迄今为止，对于金融业这样一个管制文化浓厚的重要

产业来讲监管效率。问题尚未引起足够的重视和充分深入嘚研究 金融是现代经济的核心，是社会资源配置的枢纽和媒介而银行业则以其拥有绝

大多数金融资产（２００６年底占比约为８４％）的事实牢牢占据着金融业的主体地位。

因此国家对金融业的管控主要体现为对银行业的监管从普遍认同的观点来看，银行

监管指国家監管当局按照中央政府的法律授权对该国的银行业实施监督管理的行为 过程是政府行使其社会经济管理职能的重要方式和不可缺少的组荿部分，从本质上 讲也是一种行政行为属于社会公共管理的范畴。目前我国银行业的主体是国有控股 银行实质上是公共企业的属性。應该说银行监管作为国家管理公共事务的重要职 能，同样需要效率的度量和评估有效的监管可以减少金融系统的风险，维护金融和 经濟安全而低效率的监管则可能阻碍金融业健康发展，甚至干扰社会秩序与国家稳

定从宏观上看，政府对于稳定金融所进行的投入已经荿为预算支出的重要组成部分

。从一般概念上讲效率在‘辞海＇中定义是：①指消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率，或②一种機械（原

动帆或工作帆等）在７１：作时的输出能量与输入能量的比值；意大利绎济学家帕累托（Ｐａｒｅｔｏ）给效率下的定义则 是：对ｆ某种资源的配置，如果小存在ｊｅ他生产上町行的配置使得该经济中的所有人晕少和他们的初始 时情况一样良好，向且至少有一個人的情况比初始时严格地更好．那么资源配置就足最优的．”目前绛济 学中常用的效率概念，ｉＦ在被越来越广泛地０Ｉ入整个社会科学的研究当中．小过奉文所称的效率并小完会 等Ｉ司于经济学意义上的相应范畴，也小仅仅足一个町以精确计量的数学名词ＩｌＩＪ足一定程度卜接近于公共管 理学中的绩效概念．它所对心的成奉和收益，既包括有彤的口以计量的成分，也包括尤彤的社会的甚蜂昰 预期的内容，实际上更加类似于一个有效性的问题．

山东大学硕｝：毕业论文

资料表明过去２０年间一些国家政府用于处理危机的平均成本高达ＯＤＰ的４０％； 而从国内来看，最近几年来因为发生经营危机破产重组的金融机构也不在少数动辄

支付几十亿甚至上百亿嘚财政资金，初步估计从２０００－－２００３年部分省市仅处置和

化解地方性银行业金融机构风险，财政就分别背负了百亿元以上的債务当然，处置 风险和强化监管所带来的稳定的金融环境和发展环境同时也是一种软回报和隐性收 益。因此可以说银行监管首先是┅种行政行为，因为它不直接为社会提供产品从而 增加社会总的福利；但它同时又在一定程度上影响了资源配置的方式所以也是一种

经濟行为。银行监管效率包含两个方面的内容：一是监管机构在发现有问题的银行和

处理这些有问题银行方面的工作效率这构成了狭义的監管效率内容；二是从监管的

最终目的来看，它要保持金融的稳定促进经济发展，最终要体现在一个国家的经济

发展速度和质量上由此构成了广义的监管效率内容。但无论如何表述银行监管与 行政管理都可以一并纳入同一个宏观意义上的成本一收益分析框架之中，因此作为银

行监管来讲同样也就具有从行政管理角度进行专门研究的内在价值。

银行业的特殊性在于政府通过其组织和支配着基本的社会貨币财富这同时也决 定了银行监管的特殊性所在。首先银行业作为融通资金的中介组织，自有资本少 运营难度高、风险传播速度快、负面影响范围广，是典型的高风险行业在某种意义 上讲，银行风险牵动着整个国家的经济安全及政治稳定因此，国家稳定经济的职能 在很大程度上是通过对银行体系的管控这一行政行为即银行监管来实现的。其次

银行监管对于银行体系稳健的重要意义正日益为各國政府所认可，并付诸实践事实

一再证明，经过上百年的发展和检验目前世界各国都已经不约而同地把银行安全放 在监管目标的首要位置。尤其是最近几年以来金融自由化、金融国际化浪潮和金融

危机不断冲击着银行体系的稳定，同时也更大程度地波及经济和社会稳萣与发展加

强银行监管，维护金融乃至整个社会经济体系的安全已成为各国政府和金融管理当 局的共识①。第三目前我国整个社会處在转型时期，政府职能和定位将不断发生调 整和变化而作为银行业来讲，也正在成为体制改革和机制转化的重点领域整个行

业自身、从宏观到微观都在发生深刻变革，因此银行监管本身需要研究解决的问题也

就相当繁多和复杂正是基于上述现实，笔者认为把银行监管的效率问题作为专门的 课题进行研究既是对行政管理行为研究的一种延伸和扩展，具有较强的理论价值：
目前，我国人多数省级政府都成立了金融协调办公室以减少行政管理与金融运行的摩擦。提高效牢．

山东大学硕’ｔ毕业论文

同时也可为逐步破解行政管理与服務资源在专业监管中的高效配置这一现实问题提

对行政效率的解释学术界历来有不同的意见，归纳起来大体可分为两种即狭 义的与广義的解释。狭义的行政效率一般指的是政府部门在行政管理活动中所投入

人力、物力、财力与所产生的行政效果之间的比率。广义的行政效率则泛指在单位

时间内所获得的行政管理效果，即包括各种非经营性的行政管理活动为社会及其成员 带来的有形或无形的效果与進行这项活动所承担的物质与非物质消耗的比率。无论

是狭义的还是广义的解释其产生都有特定的历史条件、环境与时间，从我国行政管 理实际来看行政效率不仅仅局限于政府部门之中，而是广泛地存在于政府机关、党 的机关、社团组织、企业行政组织以及各种具备行政管理职能的组织之中因此行政 效率的涵义可以表述为：各级行政组织在它们的行政管理活动中所投入的工作量（包

括人力、物力、财仂、时间等），与其所产生的有形无形管理效果之间的比率从本

质上说，行政效率是一种特殊的投入与产出的比率关系是由行政管理所产生的社会

效益和经济效益的综合反映。

银行监管是行政管理职能在金融领域的具体体现关于银行监管的效率及其有效

性问题，学术堺一直也存在着很多的争论实际工作者也有着很多不同的看法。从近 年来的文献看大多数研究成果主要是围绕银行监管体制与效率问題展开的。金子寿、 刘鹤麟（２００２）对金融监管的成本收益内涵给出了大致界定具体分析了有关的影响

因素，进而围绕寻求监管成夲与收益的最佳均衡点从而实现监管效率最优化进行了探

讨认为金融监管实际上是一个动态的帕累托优化过程。阎庆民（２００２）在汾析银行

业监管的直接成本、间接成本和由此导致的社会效率损失基础上运用金融抑制和金 融约束理论，对中国银行业监管的效率进行叻阐述认为目前中国银行业监管制度所 带来的效率是中等，但存在的风险和危机因素也不容忽视孔曙东（２００３）重点分析 了我国銀行监管低效率的制度原因，包括严格的市场准入监管导致的低效率、商业银

行深化内控机制制不健全、缺乏对监管者的再监督等等并借鉴国际标准提出了相应的对策 建议，但总体看他主要还是围绕理论分析来展开的，针对性和科学性都有所欠缺

唐双宁（２００４）從专业监管者的角度。结合中国银行业成长的历程回顾总结了国有 银行、信用合作组织、中小金融机构改革发展的大致脉络，在此基础仩描述了银行监 管的发展与变迁并重点阐述了银监会成立以后银行监管工作取得的新进展。钱小安 （２００４）立足于金融监管主体的“三位一体”定位着重分析了市场纪律如何发挥作

用以及行政管理如何高效执行两个关键问题，他认为市场纪律与效率性密切相关，

銀行以“安全性、流动性、效益性”相结合的普遍原则开展金融业务客观上会导致 金融资源从较低收益的地区、行业、部门向较高收益嘚地区、行业和部门流动，实现 金融资源的有效配置因此他特别强调及时披露信息，充分发挥价格机制作用的重要 性并进而指出，信息披露的基本要求是统一及时，促使市场参与者全面把握金融 机构经营或金融市场情况合理进行金融资产定价，防止发生内幕交易和鈈正当权益

转让霍洪涛（２００４）指出我国金融监管过分侧重于安全的考虑而忽视了效率问题， 这主要是因为现行金融监管模式、理念和方法存在的诸多缺陷他认为应尽快建立和 完善包括市场约束、行业自律、内部控制以及法律法规有机结合的监管体系，实现金 融监管效率的提高 ?应该说，经过２０年的发展我国的银行监管的组织体系、指标体系、法律体系 框架已初步健全。但也应看到我国真正意义上的、作为独立形态和集中专业化的银

行监管不过只有短短几年的时间，银行监管有效性即监管绩效还不高对银行监管的 研究也远沒有实现系统化和规范化，仍然处在工作实践基础上简单的、实用性的探索 阶段与此同时，现在专门研究银行监管效率的著作和论文都鈈多见上述研究成果

虽然各有侧重，在具体观点方面也各不相同但是总体看还是围绕监管体制本身进行 分析的，涉及到的效率问题主偠还是从体制设计方面寻找原因对于银行监管这样一 个专业性很强的课题来说，明显缺乏细致的客观剖析以及富有针对性的政策思路難

以适应银行业稳健、高效运行的趋势性需求。所以在银行监管效率问题上还有很大

第三节论文的创新点、研究方法与框架结构

ｌ、创噺点。一是在现有行政效率和相关金融监管理论研究的基础上在一个共

同层面上将二者有机结合起来进行专题研究：二是同时引入并建竝一个关于银行监管

山东太学硕Ｉ：毕业论文

的成本一收益分析框架，该框架全面容纳了影响现有银行监管的直接投入、隐形代价、

机会荿本以及监管产生的经济和社会收益；三是利用这个分析框架建立了相应的理 论模型；四是从更深入的角度剖析了我国银行监管领域存茬的低效率现象及其原因， 并提出相应的解决对策

２、研究方法。本文注重理论分析和理论规范采用定性的规范性分析为主、经 验性汾析为辅。主要运用行政效率理论、银行监管理论和新制度经济学、信息经济学

的理论和研究思路运用比较和历史的分析方法。 ３、框架结构本文在全面回顾现有行政效率和相关金融监管理论研究成果的前

提下，从效率分析的角度提出并审视银行监管的成本一收益问题进而围绕这个核心 框架展开研究，在此基础上深入剖析我国银行监管领域存在的低效率现象及其原因

并提出相应的解决对策。除引言外论文的第二部分对西方银行监管的理论和实践进

行了扼要回顾，并大致描述了我国银行监管体制变迁的历程；第三部分给出了一个关

於银行监管成本一收益分析的规范性框架并设计了相应的理论模型；第四部分对照

银行监管的国际趋势和先进标准，对当前制约我国银荇监管效率提高的障碍性问题进

行了全方位和多角度分析；第五部分探讨了提升我国银行监管有效性的对策措施并 提出了可行的路径选擇；论文的最后部分是全文的一个结束语。

第二章银行监管理论与实践：简要综述

应该说银行监管既是一个理论问题，更是一个实践问題因此研究银行监管效

率，首先就必须对其理论基础和历史实践进行简要回顾

第一节银行监管的理论基础

关于这个问题，长期以来备受国内外专家的关注也是理论探讨的重要课题之一， 它主要是回答为什么需要银行监管这样一个基本问题综合现有的文献资料，一般認 为银行监管的理论基础主要有五个方面：

Ｉ、金融体系的公共产品特性一个稳定、公平和有效的金融体系带来的利益为 社会公众所共哃享受，无法排斥某一部分人享受此利益而且增加一个入享用这种利 益也并不影响生产成本。因此金融体系对整个社会经济具有明显嘚公共产品特性，

需要政府通过外部监管来保持金融体系的健康稳定

２、金融市场失灵论。该理论认为金融市场与其他市场一样将面临市场失灵的问 题银行业也会出现大量的信息不充分、信息不对称、垄断、公共品、规模经济递增 以及外部性等问题。如果让银行在市场仂量的作用下进行自发地配置金融资源金融 资源将因为金融市场失灵而无法达到资源配置的最优状态，因此为了纠正上述金融

市场失靈问题，运用“看得见的手”校正和弱化市场失灵的损失政府必须对银行业 进行管制和监督，通过强制性信息披露、市场分割、业务分類、区域划分以及提供金 融基础设施等措施纠正这些缺陷 ３、金融体系的负外部性效应。银行体系的高负债率决定了银行业天生的脆弱性 单个银行机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。或

者说银行体系的运营具有强烈的不稳定性，一旦出现问题就会通过干扰国家的货

币供给机制和信贷形成机制，对实体经济产生强烈的冲击并且由于金融系统的放大

作用，将使这些沖击具有毁灭性的副作用按照福利经济学的观点，外部性可以通过 征税来进行补偿但是金融活动巨大的杠杆效应――个别金融机构的利益与整个社会

的利益之间严重的不对称性使这种办法变得苍白无力。另外科斯定理从交易成本的

角度说明，外部性也无法通过市场机淛的自由交换得以消除因此，国家应当对银行

４、金融机构自由竞争的悖论银行是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和

服务的特性决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。一方面金融机构规

模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集Φ垄断，而金融业的高

度集中垄断不仅在效率和消费者福利方面会带来损失而且也将产生其他经济和政治

上的不利影响；另一方面，自甴竞争的结果是优胜劣汰而金融机构激烈的同业竞争 将导致整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定所以对于银行业来講，

充分的自由竞争并不必然导致效率的提高相反，自由竞争和稳定之间还存在着明显

的替代性正是由于金融机构既不能过度竞争，吔不能排斥竞争而导致垄断所以需

要一个外部监管力量为金融业创造一个适度竞争的环境，以便在维持金融体系的效率

的同时保证整個金融业的相对稳定和安全。 ５、信息不完备和信息不对称金融体系中存在着十分突出的信息不完备和不对 称现象，银行与存款者信息鈈对称的程度比较严重银行与贷款者也存在着信息的严 重不对称，这种状况导致即使主观上愿意稳健经营的金融机构也有可能随时因信息问 题而陷入困境同时也会不可避免地对整个经济和社会公众的利益产生普遍性的影 响。因此政府及金融监管当局就有责任采取必要嘚措施减少金融体系中的信息不完 备和信息不对称，保护存款人和金融消费者的权益另外，为了防止银行经营者的道 德风险金融监管吔是非常必要的。

第二节西方国家银行监管理念的历史演变

从实践角度讲银行监管具有很强的历史性，自从其正式成为政府的行政职能鉯 来金融监管的实践活动和理念导向就一直处于变化之中。从西方发达国家来看这

种演进过程大致可以划分为三个阶段： ｌ、２０世紀３０年代一７０年代：严格监管、安全第一。２０世纪３０年代席卷整个

资本主义世界的大危机表明金融市场具有很强的不完全性。茬金融市场上由于市

场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场的运作有时也会失灵大危机后，立足

于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主

流地位，这也是当时金融监管理论快速发展的大的历史背景在这一时期，金融监管

理论主要以维护金融体系安全弥补金融市场的不完全为研究的出发点和主要内容。 主张政府干预弥补市场缺陷的宏观政策理论，以忣市场失灵理论和信息经济学的发 展进一步推动了强化金融监管的理论主张在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传 统上中央银行的货幣管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政 策目标金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度从法律法规和

监管重点上对金融机构的具体经营范围、方式进行规制和干预逐渐成为这一时期金融

２、２０世纪７０年代一８０年代末：金融自由化，效率优先２０世纪７０年代，困 扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产以新古

典宏观經济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融 监管理论方面金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论堺和实际金融部门不断扩 大其影响。 金融自由化理论主要从两个方面对３０年代以后的金融监管理论提出了挑战一 方面，金融自由化理論认为政府实施的严格而广泛的金融监管使得金融机构和金融 体系的效率下降，压制了金融业的发展从而最终导致了金融监管的效果與促进经济 发展的目标不相符合：另一方面，金融监管作为一种政府行为其实际效果也受到政 府在解决金融领域市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中存在的信息不完备和 不对称现象在政府金融监管过程中同样会遇到，而且可能更加严重即政府也会失 灵。“金融抑制”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分其核心主张是

放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经 营的地域选择等方面的种种限制恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率

金融自由化理论尊崇效率优先嘚原则，但并不是对政府金融监管的全面否认和摒弃 而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。 ３、２０世纪９０年代至紟：安全与效率并重２０世纪９０年代初开始，一系列区域
凯恩斯主义经济学。是存凯恩斯的著作‘就业、利息和货币通论＇（凯恩斯１９３６）的思想基础卜形成发展起 来的绎济理论．主张国家采用扩张件的经济政策．通过增加需求促进经济增长．凯恩斯绛济理论嘚主要结论 是鲐济中小存在生产和就业向完伞就业方向发胜的强人的自动机制．该理论认为维持整体鲐济活动数据、卜衡 的措施町以在宏觀上平衡供给和需求．凼此，凯恩斯的和其他建证在凯堪斯理论基础Ｌ的经济学理论被称为

性金融危机的相继爆发迫使人们又重新开始關注金融体系的安全性及其系统性风

险，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的研究重点对于金融危机爆发 的原因，在理论堺研究甚多一般认为，金融自由化和金融管制的放松并不是最主要 的事实证明，很多高度开放的经济体同时拥有较高的金融自由度囷市场稳定性， 并且为经济发展提供了效率保证一些专家认为，问题的关键可能在于那些实行金

融自由化的国家，其政府管理金融活動的能力以及经济发展和丌放策略的顺序可能

存在差异。也就是说造成和引发金融危机的表象是金融市场主体自身，而深层次原 因则昰国家对金融业的控制力及其对金融体系内在运行规律的把握能力与经验智慧 方面的不足尽管表现为经济问题，但实质上却反映出行政能力和监管效率欠缺的问 题 ２０世纪９０年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全稳定 与效率的方面。与以往的金融监管理论有较大不同的是现在的金融监管理论除了继 续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融業自身 的独特性对金融监管的要求和影响这些理论的出现和发展，不断推动金融监管理论 向着管理金融活动和防范金融体系风险的方向轉变鉴于风险和效益之间存在着替代 性效应，金融监管理论这种演变的结果既不同于效率优先的金融自由化理论，也不 同于２０世纪３０到７０年代安全稳定优先的金融监管理论而是二者之间的新的融合 与均衡。从西方银行监管的历史演变可以看出对于银行监管问題，实际上就没有绝 对意义上的一定之规不同的理念导向经常是交替出现、相并而生的，这也符合现实

世界和科学理论发展的普遍规律应该说，西方银行监管的发展历程为我们提供了

可供借鉴的经验范例，而亚洲金融危机的爆发更是大大推动了我国政府对金融实行专 業化监管的改革进程

中国银行业监管的改革进程回顾

上个世纪８０年代以来，中国银行业及其监管机构始终处于持续性的体制转轨过

程Φ银行作为一类市场主体在不断发生变革，而监管当局也随之进行着相应的自我 调整和完善 ｌ、监管体制的初步确立阶段（１９７９－＇－１９９３年）。改革开放以前中国实行的是

大一统的人民银行体制，中国人民银行是惟一的金融机构当时没有监管当局，没有

監管对象也没有监管法律法规，因此可以说这期间中国基本没有现代意义上的银

行监管。１９７９－－１９８４年中国农业银行、Φ国银行、中国建设银行、中国工商银行 先后恢复或分设建立。１９８６年中国人民银行正式统一履行对银行业、证券业、保

险业、信託业的综合监管，监管工作主要围绕市场准入进行重点是审批银行新的业

务机构。１９９２年ｌＯ月国务院证券委员会（简称国务院證券委）和中国证券监督管 理委员会（简称中国证监会）成立，证券业的监管职能自此从中国人民银行分离出去 中国人民银行主要负责對银行、保险、信托业的监管。１９９３年下半年为加强宏观 调控，整顿一度出现混乱的金融秩序国务院实施了以整顿金融秩序为主偠内容的调

控措施；同年进一步明确中国人民银行作为中央银行，监管各类金融机构维护金融

秩序，不再对非金融机构办理业务至此Φ央银行金融监管职责被进一步确定下来。

２、监管体制的探索成形阶段（１９９４－－１９９８年）１９９４年以后，我国银行业立法

进程迅速银行监管体制在不断健全的法律框架下逐步完善。１９９５年‘中国人民银 行法》和《商业银行法》颁布从法律上确立了Φ国人民银行对银行、保险、信托业 的监管地位，并赋予了中国人民银行依法进行金融监管的权力和责任１９９７年亚洲 金融危机爆发，当年１１月召开了全国金融工作会议决定加快推进银行改革步伐， 并对整顿金融秩序、防范金融风险作出了重要部署１９９８年对國有商业银行进行财 务重组，定向发行２７００亿元特别国债用于补充资本金１９９８年４月国务院证券委与 中国证监会合并成为中国證券监督管理委员会，同年１１月中国保险监督管理委员 会正式成立，专司对中国保险业的监管将原来由中国人民银行履行的对保险業的监 管职能分离出来，中国人民银行主要负责对银行、信托业的监管这个时期，为了适 应监管重心逐渐向风险监管转移的需要银行監管开始增加了非现场监管方式。从而

使得人民银行的监管职责除了原有的行政审批、现场检查及其违规处罚外又进一步

增加了非现场監管。现场检查与非现场分析相结合使现场检查更具有针对性，较大 程度上避免了任意性和盲目性

３、监管体制的改革调整阶段（１９９８－－２００３年）。１９９８年底中国人民银行体制

进行了重大改革，省级分行撤消成立了跨省区的９家分行和２个营业管理蔀，以增 强金融监管的独立性和有效性１９９９年国家又将１．４万亿元资产剥离给新成立的四家
资产管理公司，同时改善了内部管理较大规模地精简了机构和人员。２０００年建立

山东大学硕－｛．毕业论文

了国有重点金融机构监事会这个时期，按照巴塞尔银行监管委员会回＜有效银行监

管核心原则＇的有关要求，中国银行监管工作的重心开始转移到以银行风险监管为

核心的系统性监管及依法监管上来２０００年‘金融机构高级管理人员任职管理办法》 发布施行，标志着对银行业金融机构高级管理人员准入的监管成为银行监管嘚重要内

容２００１年上半年，为进一步完善监管运行机制加强对各类银行、特别是国有独 资商业银行省（区、市）分行的监督管理，人民银行对内设监管机构和监管职责进行

了重大调整当年国有资产独资商业银行不良贷款比率和余额首次实现双下降。 ２００２年２朤中共中央、国务院召开第二次全国金融工作会议。提出金融监管 是金融工作重中之重并决定对银行监管体制进行重大调整，同时着掱研究推进国有

独资商业银行综合改革和农村信用社改革２００３年３月，十届全国人民代表大会第 一次会议批准国务院成立中国银行業监督管理委员会（简称中国银监会）．２００３年４ 月２８日中国银监会正式对外挂牌。至此银监会、证监会和保监会分工明确、互 相协调的金融分业监管体制正式形成。伴随着这一新的金融监管体制架构的全面投入

运行中国的银行业监管也在进一步趋于专业化的哃时，更加迫切地要求进一步提升 监管的有效性 ４、监管体制日臻完善阶段（２００３年至今）。这个时期国家先后出台实施了‘行

政许可法》‘银行业监督管理法》等一系列法律法规，银行业监管在行政授权和执法

依据上的法制基础更加坚实行为约束更加规范。作為银行业监管的行政机关中国

银监会明确提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念＠． 按照上述监管理念和思路，朂近几年的银行监管工作取得了明显的成效主要表 现在：一是监管法规建设不断完善。根据我国银行监管实际和国际银行监管最佳实践

９巴蹇尔银行监管委员会成立于１９７４年，各国代表机构为中央银行或者银行监管当局．其主要宗旨是交换各国 监管安捧方面的信息改善国际银行业务监管技术的有效性．建证资本充足率的最低标准及研究在其他领域 确∞际准的有效性，核心任务就足堵塞国际监管中嘚嗣洞．该委毖会于１９８８年７月公布著名的巴寒尔资 本悱议，迄今为止这一协议币仅为各成员国所采用，ＩＩｉｉ且实际上已经為几乎所有拥有国际性银行的其他国 家所采用． ‘有效银行监管核心原则＇是巴摩尔银行监管委员会１９９７年碾布的银行监管的国际標准，１９９９年该委员会制 定＿ｒ配套实簏的‘核心原则评估方法＇并从２００４年开始启动修改完善工作．２００６年１０月该委員会正式 颁布了最新版的‘核心原则＇和‘评估方法）． －所谓。管法人”?即根据银行业金融机构的瓶管指标集中体现在法人层面银行內控制度主要由法人制定，备 类风险主要由法人承担的实际改变过去总部妊管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式．实施法人 集中监管。所谤管风险”，即存加强对银行机构台规性糕管的基础ｔ把监管着力点放在风险的防范和化 解上．所谓。管内控”．即严格监管银行业金融机构内控制度建ｉ５｝和执行情况挺南被监管机构的白控能力． 所谓“提高透咧度”，即要求镟行业会融机构真实、規范披露竹息让监管部门知情，让存款人知情让社 会公众知情，借此强化市场约束．更好地保护广人存款人和金融消费青利益．

在《銀监法》和《商业银行法》框架下系统规划、科学设计、并先后出台了上百部

审慎银行监管的规章和指引，初步完善了银行监管的法规體系二是加大监管力度， 努力提高资产质量银监会成立后将全面降低不良资产作为监管工作的主要目标，实 行信贷资产、非信贷资产囷表外业务的全面监管采取综合措施，着力督促银行不良 资产的余额和比率持续实现了双下降”。三是审慎监管思路进一步落实按照“提

高贷款五级分类的准确性一提足拨备一做实利润一资本充足率达标”的要求，督促商 业银行根据风险变化情况及时调整贷款质量形态，提高贷款五级分类的准确性和规

范性；严格执行充足的拨备制度要求商业银行足额提取各类损失准备，加大损失类

贷款的核销力喥做实利润；鼓励商业银行采取上市融资、增资扩股、引进战略投资

者、发行次级债等方式，逐步使资本充足率达到规定要求四是监管合作机制得到加 强．在国内，银监会同证监会、保监会、人民银行等其他部门建立了多层次的监管合 作机制同时，银监会推进建立与境外金融监管部门之间的监管合作沟通机制成立 了国际咨询委员会。五是对照‘巴塞尔有效银行监管核心原则》组织对中国银行业 监管进行了自我评估，着手制定和落实改进中国银行监管有效性的行动方案不断更

新监管理念、监管标准、监管方法和手段，提升我国的銀行监管水准使银行监管既

符合中国国情，又能充分体现国际化、专业化的要求

山东大学顾Ｉ：毕业论文

第三章成本收益分析：一个規范性框架

从行政管理性的观点看，行政绩效是一个比较宽泛的效率概念对它的研究起源 于对自然科学原理的借鉴，这也决定了我们对荇政绩效进行评估测定时必须回到或者 还原为效率的概念即投入一产出和成本一收益的框架内进行技术上的分析与研究。 事实上银行監管与经济生活中的所有活动一样，的确都有一个成本和收益问题对 比成本和收益之后，我们有时会发现在贯彻实施监管措施的过程Φ，所耗费的资源

成本有可能大于实现监管目标后的收益或者说，管制过程中所付出的资源本来可以 有更好、更有效能带来更多收益嘚用途，即存在过大的机会成本这两种情况下，

实施监管都是得不偿失的这种可能性的存在要求我们在落实监管目标时必须将监管 成夲因素考虑在内，以尽可能低的成本投入去寻求系统风险的最小化因此我们认为， 从本质上讲银行监管的效率就是达成监管目标的成夲和收益的比较。只要在实现其 追求目标的过程中对行业的经营活动造成的附带损失最小，那么这种监管就是有效 率的。也正是基于這样的角度银行监管的效率至少应包括两层含义：一是通过监管 保护存款者的利益，促进被监管者市场竞争能力的提高和抗风险能力的增强并由此 提高整个银行业的效率；二是监管当局降低监管成本，提高监管本身的效率从这个 意义上讲，银行监管并非是金融压制和阻碍银行业的发展而是在确保安全与稳定的 基础上促进银行体系的公平、有效竞争。银行监管的核心目标就是创造一种提高效率 并鼓励競争的管理结构促使银行服务适度化并在市场经济中更好地运作。

第一节银行监管的成本及其划分

监管成本是指监管当局为了达到监管目标而制定监管制度、实施监管活动需要 耗费的人力和物力资源，即整个监管工作从组织、运行、实施所付出的必要费用以 及银行业茬配合、遵循监管方面的投入和业务发展、创新方面受到监管遏制所带来的 损失。概括来讲银行监管的总成本Ｃ包括三个具体的组成部汾： ｌ、直接投入（Ｄｃ）。银行监管的直接投入是指制定和执行监管政策本身所需要 花费的成本包括银行监管工作中所投入的硬件设施、组织运作、监督检查以及监管

人员的培训、工资支出和其他费用等，其实也就是监管的行政成本监管的赢接投入 实际上是十分巨大嘚，就中国而言由于现行行政管理体制的通病和改革的不断深化、 调整，这种成本甚至还是非常惊人的比如在最近几年的时间里，整個监管体制经过 了深刻的变革历程１９９９年中央银行从省分行制过渡到大区分行制，再到２００３年又 分设成立了银监会期闯内部監管部门和内设机构及其功能的调整次数则更为频繁， 诸如机构撤建带来的固定成本投入、监管信息系统建设和人员变动过程引发的费用增 加都十分明显不过相对而言，直接投入部分是比较容易观察和估算的并且在正情

况下，这部分投入的数量和增长速度也是相对稳定嘚因为它最终要受到财政预算的

硬性约束和控制。 ２、－合规成本（ＣＣ）或者叫守法成本，是指银行机构为了遵守监管当局的法规 囷监管要求而需要耗费的成本假如没有监管，这些成本是不存在的所以合规成本 专指为服从监管而引起的新增成本，而不是泛指服从所有法律法规所付出的总成本

合规成本的范畴包括银行根据监管法规所需要提足的准备金和最低资本，按照规定向

监管当局提供资料和數据报表以及为适应监管要求而额外支出的人力培训费用等 等。相对于直接投入而言合规成本通常是效率分析的主体部分，因为直接荿本的增 加往往并不是某一具体监管措施或政策要求的结果而是与监管当局的内部组织架构

密切相关的，可以根据需要加以改进和调整；合规成本则是和具体监管行为高度相关

的任何监管措施的变动都可能引发合规成本的增减。一般来讲对合规成本的事前 度量是比较困难的，但是通常我们可以利用某种方法加以大致估计比如可以找到一 个已经实施过的相关领域的类似监管政策，假设将其移植过来运鼡那么之后发生的 成本就能够粗略地被估算出来。英国金融服务局（ＦＳＡ）在１９９９年发布的一份评估 报告中就曾经以这种方式对抵押贷款的合规成本进行过估计他们假设将个人投资署 （ＰＩＡ）对商业投资的监管应用于抵押贷款，则全英国被监管机构的年执行成夲约为 ３．２亿英镑一次性成本约为３．６亿英镑。事中或事后测算合规成本可以采取问卷调 查、参考已有研究成果以及与被监管的银荇进行充分座谈交流等方法相对于事Ｉｊｉ『预 测，数据的取得会更加直接也更为有效。 ３、间接损失（Ｉｃ）亦称间接效率损失戓市场负效应，是指那些从直观的现金角 度看几乎是隐性存在的成本间接损失一方面可能是由于监管不到位或者过于放松， 造成风险扩散而导致社会福利水平的下降但更主要是因为监管活动监管过度、或者

山东大学硕ｆ：毕业论文

过于严厉，抑制了金融创新以及银行竞爭活力的发挥干扰了市场机制对资源的自动 配置作用，限制了自由竞争和发展空间影响了市场激励机制而导致有关银行主体改

变其行為方式所造成的间接效率损失。具体讲产生问接成本的渠道有：（１）监管的

滞后或不到位，会使得某些新的风险问题不能及时被发现囷制止从而对金融体系的

稳定和有序竞争产生危害，并且由此还会引发银行自救或政府处置方面的成本支出： （２）有些监管措施的存茬可能会引发或加剧道德风险比如因为存款保险制度的存 在，银行的经营管理者可能会趋向于冒更大的风险去发放贷款或投资因为他知道即 使经营失败也会有存款保险机构在最后关头进行救助；（３）有些监管措施较为严厉， 有可能阻碍或限制金融创新削弱竞争并导致金融服务产品单一而价格提高，如利率、 汇率管制措施等等；（４）金融监管中的差别性政策和歧视性措施也会使某些银行处于 更加不利的地位而一般情况下，为了节约监管资源各国监管当局通常都会采取评 级基础上的分类监管和差别监管手段。上述原因均会使监管活动对银行业的健康高 效运行产生损害，降低整个社会的福利水平银行监管的间接成本是监管者需要高度 关注的问题，它通常会大大高于监管的直接成本与合规成本据国外学者估计，金融 监管的间接成本约为直接成本与合规成本之和的４倍左右 ４、其他成本（ＱＣ）。主要指在我国现阶段银行监管机构在法定的监管职责之 外从事的行为活动所支付的成本支出，也可以称之为协助成本或附加成本主要包括 银行监管机构在协助落实国家宏观调控政策、参加党务政务活动、承担其他社会服务 职能等过程中所担负的人、财、物方面的费鼡支出。从目前实际情况看这部分成本 也是不可忽视的。

第二节银行监管的收益及其构成

监管收益就是监管目标的实现程度核心是维護金融体系的安全与稳定，主要包

括金融消费者即投资人、存款人及其他客户的利益；创造和维护金融业公平竞争的环 境；提高金融资源配置效率促进经济发展。银行监管的总收益Ｒ具体涵盖三个要

素： ｌ、市场价值和服务质量（Ｒ１）银行的市场价值与服务质量主要體现在两个方 面：一是对于购买银行股权的投资者来讲，必然要求有满意的回报率和可以接受的风

险水平这既取决于银行本身的经营效率，同时也是银行监管的重要目标作为金融 市场的监管者，应该也必须把银行机构的市场投资价值列为监管活动的收益范围并 给予必偠的关注；二是对于购买银行产品和服务的消费者来讲，无论是存款人、借款

人还是结算等其他服务的购买者都有着不同的利益需求，仳如存款资金的安全性、

利息收益保障、服务的便捷效率性和满意度等都是金融消费者关注的焦点问题。而

这些领域往往也是世界各國的监管当局确定监管目标的重要依据，是监管收益的直

接来源之一按照我国法律，目前对银行业负有监管职能的机构主要是中国银监會 ＜中华人民共和国银行业监督管理法》明确提出的立法目的之一就是保护存款人和其 他客户的合法权益，促进银行业健康发展

２、資源配置效率（Ｒ２）。银行体系作为社会经济活动的中介其与生俱来的功

能就是通过价格机制调节社会资金的流动，引导资源向最有效率的行业领域或市场主

体集中促使有限的社会资源能够最大限度地得到有效利用。从现阶段的实践来看 许多国家特别是发展中国家吔都把促进银行业高效运行和促进经济增长作为监管活

动的目标之一。实际上配置社会资源作为银行的基本功能，一直是监管当局关心嘚 重要问题也是银行监管收益的重要体现。可以设想如果整个银行业在社会资源配 置中的作用得不到有效发挥，那么任何监管活动成果的描述都将是毫无意义的也是

没有任何价值的。 ３、秩序与稳定（Ｒ３）银行业的高负债经营特性决定了它天生就是一个高风险

行業，而金融风险的迅速传染性和高度负外部性又使得这种风险一旦发生，就极易 蔓延和引发社会恐慌危及区域乃至整个国家的稳定。甴此决定了金融市场秩序和风 险控制的极端重要性也正因为如此，各国政府和监管当局都无一例外地把维护银行 业的安全与稳定、合理控制和防范风险作为监管的首要目标《中华人民共和国银行 业监督管理法》第三条明确规定“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健

运行，维护公众对银行业的信心”“银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高

银行业竞争能力”０《中华人民共和国商業银行法》第四条也明确将安全性列为商业银 行经营的首要原则 直接衡量银行监管的收益是比较困难的。但是银行监管主要是为了避免洇监管当 局不实施监管造成的银行体系不稳定、资源配置效率不足或者市场价值和服务质量 下降，以及由此带来的相关损失因此可以將监管收益看作是一种预期收益。由于不

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实施监管的后果有很多种，那么就可以将银行监管的收益等同于不监管造成的损失的 期望值这样，从理论上讲银行监管的收益就是可以推算出来的。在具体测度时 通常可以采用的方法包括风险评估法囷标准指标法：前者是指对在特定领域中对客户 和银行存在的风险大小进行确认和评价，针对不同的风险项对执行监管政策后是否 有效降低了风险、产生了经济收益加以确认，比如发生危机的银行数目是否比往年有 所减少是否及时遏制了系统风险，案件数量和金额是否囿所下降、是否比往年有更

少的对银行的投诉等等；后者是通过历史经验总结一套标准指标来代表和衡量监管措

施的收益特性比如可评估性、选择性、信息充分性、补偿性、公平性和安全性等，

可以给每个指标确定一个权重和分值从而为每项监管措施量化一个加权的综匼分

值，据此就可以以一种非货币的量化形式对监管政策进行评级应该说，直接以量化 分析的方法评估经济收益是比较可行的比如对銀行资本充足率的监管要求，其经济

收益可以体现为通过降低单个银行倒闭概率从而降低整个银行业体系崩溃的概率

当然有些情况下，監管也可能产生货币形式的经济收益一般地说，这种收益体 现为“消费者剩余”的增长即消费者愿意为监管支付的代价超出其实际支付的代价 的部分。由于监管以修正不完全竞争的市场为主要目标消费者剩余的概念也可以用 于度量通过提高市场竞争效率来保护消费者嘚监管政策的经济收益。就银行监管而 言不完善的市场意味着银行可以收取高于正常价格的费用，从而导致整体上的资源 浪费在这种凊况下，价格的削减即从银行到消费者的资源转移会被当作一种收益， 因为它反映了对资源的充分有效运用即竞争效率的增长。

第三節银行监管的效率及其决定

银行监管的效率实际上就是一个成本收益分析问题即用最低的成本实现监管收 益最大化。公共部门的特质决萣了对监管效率评价的困难例如监管部门的垄断性即 其所提供的管理和服务必然具有唯一性，同时监管目标表现出明显的多元化和竞争 性监管收益又具有内在的非产品性和无形性，所以非常明确地度量监管的效率几乎 是不可能的我们只能根据因素分析的方式来补充完善技术分析的框架内容。根据前 面的分析框架我们认为决定银行监管效率的因素既有来自于监管领域的内容，也应

当包括来源于银行业機构本身的方面具体到影响银行监管成本和收益的主要因素来 讲，至少应当包括： ｌ、监管目标的特性（ｇ）监管目标是决定和衡量┅切监管活动效果的根本尺度。 巴塞尔银行监管委员会推出的《有效银行监管核心原则》指出：金融监管的目标是保 持金融体系的稳定性囷信心以降低存款人和金融体系的风险，银行监管还在于努力 建设一个有效的充满竞争的银行体系应该说，这个表述有双重目标之嫌我国《银 行业监督管理法》提出的监管目标也同时兼有这两个方面。在实际监管中监管当局 必然要考虑是以稳定银行体系为重心，还昰以鼓励竞争以提高银行体系的效率为重 心两种不同的监管目标价值取向必然会影响监管成本和收益的实际水平和对比关 系。如果以稳萣银行体系为重心则有可能更多地采取严厉的监管措施，并带来较高 的总成本这种情况下的收益如果相应也比较高，那么就是一个可鉯接受的结果但 是事实并非必然如此，很多情况下往往事与愿违因为监管并不是越严越好，过度求 稳反而会导致银行体系的运行效率也可能会牺牲社会资源配置的效率，直接影响和 降低银行的市场价值和服务能力甚至会抑制金融创新，削弱整个银行体系的竞争活 力 ２、监管理念及其导向（ｅ）。我国银行业发展和管理的特殊历史背景使银行业

监管始终抹不掉政府行为的影子。虽然近年来政府加赽了银行业商业化改革和银行业 监管改革的步伐但由于对银行业风险管理和监管理论研究滞后，监管的理念没有及

时更新监管政策缺乏前瞻性。银行业监管绝不仅仅是传统理念中简单的行政管理 也不仅仅是简单的稽核问题。它是一种包含金融学、管理行为学和信息经濟学等多学 科的问题没有相应的理论知识，就很难感悟监管政策的潜在效应和我们应该遵循的 监管政策取向事实上，银行业在资产业務和负债业务方面风险的特殊性相对银行 内部人而言，外部人不可能完全掌握其风险问题银行资产的不透明性。决定了外部 监督管理莋用是有限的银行业监管虽然是一种强制的政府监管行为，但在强制的背 后却更多地隐含着激励相容的监管理念。强制监管只有通过┅些激励机制充分激 励银行机构在风险规避方面的主动性和能动性，把强制的监管政策和行为变成银行机 构的一种主动意愿才能使监管发生效力。 ３、监管治理机制与效果（ｉ）银行监管治理可以理解为狭义的公共治理或者公 共治理在银行监管领域的具体表现形式，咜需要从四个维度来认识：一是独立性独

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立的监管机构更容易具备必要的专业技能，特别是能够在复杂情况丅对问题及时做出

反应；也可以使监管免受政治干预增加监管行为的透明度和稳定性，从而有助于提 高政策制定的可信度．二是问责制这意味着监管机构要对做出的所有决策给出合理

解释，监管当局不仅要对赋予其职责的政府或立法机关负责还要对被监管机构和公

众負责。三是透明度指有关监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需

要全面、方便、及时地告知公众。监管透明度的提高有助于提高监管法规和监管操作 的水平减少市场的不确定性，还可以支持监管治理其他目标的实现提高监管机构

的公信力．四是职业操垨。监管机构和监管人员要具备良好的操守无私、忠诚地履

行职责，始终如一地追求监管目标事实证明，如果监管治理不完善监管當局的公

信力和监管权威将受到影响，难以有效地推动被监管机构改进公司治理进而会导致

道德风险和市场行为的扭曲，最终造成整个銀行系统危机在近十多年来发生的历次

金融危机中（包括东亚、厄瓜多尔、墨西哥、俄罗斯、土耳其、委内瑞拉等国金融危

机），监管治理薄弱如监管受到较严重的干预、监管豁免过于普遍等，一直是导致 监管效率低下和金融危机深度及规模的重要因素之一 ４、监管囚员的规模和素质（ｈ）。银行监管具有相当强的专业性不论是非现场 监管分析、现场检查、日常监管审批，还是监管政策把握都需偠有一支精通监管知 识和业务的监管队伍作智力保障支持。监管理念的更新不是务虚的口号，是基本理 论修养和业务技能在实践监管工莋中的具体化是实实在在的体会。只有监管人员熟 练掌握了银行具体业务操作和风险点甚至要精于被监管对象，才能检查出问题的症 結评价一个金融机构的风险性。目前我国金融监管队伍的金融业务水平，特别是 对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面与金融监管的要求还存在很大距离。 其主要原因是我们过去只重视同常行政监管，监管队伍的业务技能没有得到很好的

训练监管理念的哽新和风险的防范控制，需要一大批精通金融业务的监管人员来实

现只有监管人员既精通被监管对象的业务经营、财务状况和内控制度，又熟悉被监 管对象相关业务的经济政策、行业运行和市场变化等才能比较准确地掌握金融机构 风险状况，及相关市场变化可能对金融機构带来的潜在影响真正发挥风险预警、识 别和控制的监管作用。

５、监管政策与制度设计（ｔ）银行业安全网政策的目的是维护银荇业稳健运行。

大量的理论研究和实证事实表明缺乏监管政策协调效应的兼顾，一项监管政策在达

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到预期政策目标的同时可能导致反稳定副效应。例如美国存款保险政策在有效消 除银行恐慌和挤兑的同时，也导致了严重的道德风险事实上，茬银行业安全网政策 中存款保险制度、资本充足监管、市场准入和退出、问题银行处置政策之间，并非 彼此完全独立各项监管政策之間存在较强的微观反馈效应。例如：完备的准入制度、 频繁的监督检查以及细致的工作程序与苛刻的监管指标都会提升监管的成本，但與

此同时严格的准入条件却能够使银行成立后面临较小的风险，频繁的事中检查及合

理的指标控制也会降低运营风险而完善的风险救助和推出制度则可以进一步增大监 管的收益水平。因此在监管实践中，只有充分兼顾这些政策之间的协调和搭配才 能实现预期的政策效果。这也正是银行业审慎监管的意义所在我国银行业监管虽然 已经有许多年的经验，也经历了问题银行机构的风险处置建立了相应嘚监管制度和

政策，但由于长期的行政管理角色惯性作用难以突破传统的政策思维定势，在监管

政策的协调搭配方面还有待引起重视仳如，对中小金融机构的风险处置和隐性存款 保证加上我国银行业资本充足管制的无效性，引起的道德风险问题是非常严重的 银行监管制度要创新，更要考虑监管制度的有效性和政策效应

６、金融发展的区域差异（ｎ）。一般地东部沿海地区和城市，特别是大中城市

的经济社会发展推动了金融业的发展不仅在金融总量上，而且在金融业务创新方面

要远远超过中西部和农村等不发达地区银行机构嘚风险问题和表现形式也存在较大

差异，同一监管政策所产生的监管效应也会有所不同发达地区和大中城市银行机构 存在的风险问题的複杂性，要远远高于欠发达地区欠发达地区银行业存在的主要问 题是内部控制不健全，风险管理水平落后信用风险严重等问题；发达區域银行业除

了上述风险问题外，还有市场风险、操作风险和表外业务风险等问题因此，所要求

的监管技术水平和监管的侧重点也不同这就在一定程度上影响了银行业统一监管部 署和监管战略的有效性。 ７、银行业机构体系的性质（ｐ）由于所有制形式不同，银行法囚治理结构及其 效力、内部管理和风险控制的动力也不同比如，对股份制商业银行其股权资本构 成符合现代企业制度的要求，其资本具有内在的约束激励这类银行的所有者具有规 避风险的动力。对这类银行的监管就可以按照市场化银行体系所形成的、比较成熟的 监管框架和监管政策实施监管然而，对国有银行和农村信用社而占其资本结构中 国家信誉资本占绝对比重，股权资本失去内在的风险规避噭励股权资本结构的不合

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理，导致了这类银行机构的内在风险控制的动机主要取决于外部监督管理在相当一 段时期，仍然需要加大现场监管检查的频率和强度加大对内部管理不善、违规操作

责任人的处罚力度，以弥补内部控制不力的缺陷所鉯对这类银行的监管就不能完全

套用市场化成熟的监管原理。外资金融机构大多来源于发达的市场化国家风险管理 水平和内控制度都比較先进和完善，但这些金融机构所从事的金融业务一般比较复

杂金融衍生业务的比重相对较高，要求较高层次的监管应按照国际银行業监管惯

第四节银行监管的效率分析模型

银行监管的效率Ｙ取决于上述因素的综合影响，即Ｙ＝Ｆ（ｘ）＝Ｆ（ｇｅ，ｉ＇ｌ址Ｉｌ＇ｐ） 根据前面的分析，监管收益Ｒ（ｘ）＝Ｒ１＋Ｒ２―哏３监管成本Ｃ（ｘ）＝ＤＣ＋ＣＣ＋ＩＣ＋ＱＣ，

于是有：Ｙ＝Ｆ（ｘ）＝Ｒ（ｘ）－－Ｃ（ｘ）该函数具有一般成本收益函数的典型特征，即： 监管收益函数Ｒ（ｘ）的一阶导数大于０二阶导数小于０，洇而其曲线是凹的；监管 成本Ｃ（ｘ）的一阶导数大于Ｏ二阶导数大于Ｏ，因而其曲线是凸的如下图所示： 从图中可以看出，在原点處即无监管的情况下，监管成本为Ｏ收益也为Ｏ。 当Ｆ’（ｘ）＝Ｒ’（ｘ）―Ｃ’（ｘ）＝ｏ时Ｆ（ｘ）有极值，也就是说当边際收益等于边际 成本 即ＭＲ＝ＭＣ时，监管的净收益最大此时Ｘ＿－－－－．Ｘ?，监管效率达到最高点在

ｘ．点左边，监管力度的邊际增加带来的监管收益大于监管成本或者说监管收益上升 得比监管成本上升得快，监管尚有潜力可挖；在ｘ．点右边监管力度的边際增加带 来的监管收益小于监管成本，或者说监管收益上升得比监管成本上升得慢致使监管 的净收益下降，监管效率逐步走低

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分析至此，我们可以得出的一个理论结论就是：只要银行监管在实现其追求的目

标时对行业的经营活动造成的附带损夨最小，那么这种监管就是有效率的所以银 行监管的效率应包括两层含义：一是通过监管保护存款者的利益，促进被监管者市场

竞争能仂的提高和抗风险能力的增强并由此提高整个银行业的效率；二是监管当局 降低监管成本，提高监管本身的效率从这个意义上说，银荇监管并非是金融压制和 阻碍银行业的发展而是在确保安全与稳定的基础上促进银行体系的公平、有效竞争。 银行监管的核心目标就是創造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构促使银行服务适 度化并在市场经济中更好地运作。

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主要制约因素：目前存在的问题

近年来我国银行业监管工作取得了明显进步，监管效率也正在不断提高但是，

由于我国银行业监管起步较晚不论在監管内容、监管手段、还是监管制度与落实方 面都有许多不足之处，在很大程度上存在有效性差、成本高、效果不尽如人意等～系

列问题制约着银行监管效率和监管效果的进一步提升。按照制度经济学的观点任 何一项制度设计在形成和实施的过程中，都要按照一条边际收益稳步增加然后逐渐下 降的曲线运行回顾从１９８４年中央银行正式履行银行监管职能以来，中国银行业监 管难以忘怀的历程总体仩呈现出一个监管效率逐步上升的趋势。因为在监管成本投

入相对稳定的前提下随着监管职能从无到有、逐步规范，监管能力和水平不斷提高

监管的实际收益增加较快，而监管成本的实际增加则相对较慢即基本处于监管的边

际收益大于边际成本的区间内。但是随着金融市场的开放程度扩大和市场竞争同渐激 烈很多新的问题不断暴露出来，监管的边际成本开始进入更快的上升区间而监管 的边际收益則由于越来越多的制约因素而增长乏力，加之监管机构内在的矛盾和不协 调也开始有所显现所以监管效率的增长就必然面临更大的难度囷挑战。可以说中 国的银行监管所面临的约束条件不止是多元的或多角度的，或者说不仅是同一个层面 上的问题而是多维的和立体空間式的。以下将在前文分析的基础上具体判断我国 银行监管的效率现状，进而分析导致监管成本增加和收益减少的主要问题及制约银行 監管效率提高的主要因素对比国际趋势并从效率角度审视我国银行监管的现状，制 约因素主要包括监管制度体系、监管方式、基础条件囷外部环境四个方面

目前我国银行监管的制度安排和框架体系还很不完善。主要表现在三个方面；

ｌ、按照我国目前法律规定银监会對银行业承担主要监管责任，人民银行也保 留有少量监管职能对银行业的银行监管部门与人民银行两机构之间尚未真正建立起 充分及时嘚信息沟通机制和有关金融稳定的协调机制，业务合作关系尚未完全理顺

特别是对出现流动性风险和市场退出的金融机构的资金救助问題还缺乏制度安排。

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２、随着金融创新以及金融控股公司的出现，不同种类金融机构的业务经营同益

交叉而峩国对金融业实行的是“分业经营、分业监管”模式，各监管部门自成体系 缺少相应的分工合作、联动、协调机制，产生了分业监管和跨行业经营的矛盾造成 业务交叉中的监管真空，既可能导致监管重复也可能出现监管缺位。加入世贸组织

后随着外资银行业务范围嘚扩大，资金跨国流动增加银行监管的难度将日益加大。

此外部分企业集团公司（如光大集团）控股下的银行、信托、证券、保险之間的业务 往来形成的事实上的混业经营，也对现行银行监管模式提出严峻挑战

３、在银行监管机构与地方政府的关系方面，如何保证监管工作的独立性也是 摆在银行监管当局面前的一道难题。这不仅增大了金融风险同时也降低了监管的有 效性。四是市场退出不完善甴于尚未建立存款保险制度和完善破产关闭程序等银行

稳定退市的处置和保障机制，目前对危机银行的市场退出的撤销（关闭）和破产等方

式只能由政府以行政性手段处理为此，国家银行投入了巨大的资金同时也产生了

一些不稳定因素，使市场退出过程中既要防止系统風险又要防止道德风险的目标难以

落实存款人和社会公众利益难以得到有效保护，银行业公平竞争的市场秩序也受到 了影响

银行监管嘚内容和方式难以全面，客观地评价和控制风险主要表现为： ｌ、缺乏审慎性和持续性监管理念。长期以来银行监管部门对银行业的監管注 重的是合规性监管，监管的内容也仅仅局限于货币信贷政策、金融法规、制度的执行 情况以及对常规监管指标的检查考核等，监管仍偏重于运动式、整顿式、事后处置

式起不到应有的监管效果：而以风险防范为核心的科学的审慎监管制度尚未形成，

再加上我国银荇监管部门目前现场检查操作还不规范非现场监管分析还受到很多因 素的牵制，风险评价方法也过多倾向于定性分析等所有这些都影響监管部门对银行 风险的评价。

２、在风险管理方面缺少相应的风险管理评估体系和监控系统，对银行机构风

险管理监管标准的执行情況的核查也尚未制度化从银行机构获取的风险管理监管信

息严重不足且真实性无法保证。此外资本充足性要求和准备金制度等也没有嘚到较

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好落实。 ３、银行监管的方式不完善、不规范难以保证监管的有效性。随着现代电子科 技的飞速发展各主要国家监管当局都把通过现代化的电子计算机网络对金融信息进

行分析处理，作为对银行业日常监管的基础非现场监管的优越性得箌了更充分的显

示。目前各金融发达国家对金融业的同常监管已主要依靠非现场监管，现场检查已

成为非现场监管的补充形式而我国銀行业监管仍停留在以现场稽核检查为主的传统

监管方式上，且往往又是事后监管很难起到防风险于末然的作用。我国的银行监管 仍以矗接监管为主偏重监管问题定性，忽视监管的量化指标运用行政手段较多，

运用法律手段和经济手段较少监管工作中由于种种外部洇素的影响，有法不依、执 法不严、违法不究现象也比较普遍而且监管方法滞后于业务发展需要，对网上银行、

电子货币和网络银行等還没有具体的监管手段因此，借鉴国外经验逐步实现银行 监管方式的战略转变，已是摆在我国监管部门面前的一项十分紧迫的任务 ４、风险识别严重滞后。我国银行监管仍采用一次性的、分散的和孤立的现场检

查和非现场检查方式非现场监管只注重有关指标的收集、统计，不对指标的完整性、

真实性、准确性、合法性进行核实也不对指标的变化和监管报表资料做深入的分析。 现场监管则存在较大隨意性查与不查、先查后查和检查频率等都没有明确的目的和 严谨的计划，难以全面客观反映银行业的经营风险而且非现场监管和现場检查的结 合效率不高，风险评估和早期预警主要依赖监管人员的经验判断没有形成一个有效 的金融风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和控制往往忙于事后处理

（救火），致使对风险、危机的发现和处置严重滞后

５、监管部门要求监管对象报送材料和數据的随意性、重复性问题仍然存在，加 上监管部门办事程序繁琐明显增加了金融机构的监管成本：对现场检查没有统一的 工作规范和操作流程，也没有事前安排的规范的定期检查往往是每一次现场检查都 要花费大量的人力、物力，可结果却并不理想这样导致监管成夲较高，有效性欠佳

６、忽视了内控制度和法人治理结构建设。由于对银行机构法人治理结构和内控

制度重视不足监督不力，往往忙於外部监管被动应付，监管效果不理想经验充 分证明，对银行的外部监管不能代替银行的内部有效控制外部监管也不能成为银行 内控的外部补充。银行良好的法人治理结构和内控制度是搞好银行监管工作的基础 银行内控制度实质是监管当局的监管职能向银行内部的延伸，也是丌展监管工作的逻

辑起点只有建立完善的银行自我约束和自我发展机制，加之于有效的银行监管才 能保证银行的稳健运行。

银行监管的外部环境不健全是另外一个比较突出的问题 ｌ、缺乏良好的信用环境。我国尚处于经济转轨时期宏观经济调控方式和市場 机制还不完善，尤其是社会信用差逃废债现象严重，银行债权得不到保障的问题比 较突出由于我国社会信用环境破坏严重，社会信鼡恶化企业拖欠银行贷款、逃废 债务以及借兼并、破产之名逃废债务的现象屡禁不止，造成了相当高的不良贷款比例 已经严重影响到銀行的经营效益，同时也影响银行监管的有效性 ２、信息披露难以有效满足风险监管的需要。信息披露是市场约束的基础是对 银行实施有效监管的重要环节。目前我国信息披露制度刚刚起步尚未建立严格的信 息披露制度，存在披露的信息不真实、信息补充分、缺乏对信息披露的具体规范等问 题造成银行透明度差，难以做到及时、规范的向社会进行信息披露目前我国虽已 颁布‘商业银行信息披露暂荇办法》，但时间较短银行业的信息披露还很不完备、 不及时、不真实、不具体，在信息披露的质量和数量方面都远远不能适应市场的偠求 从具体的实施情况看，按《商业银行法》规定”商业银行应当于每一会计年度终了 三个月内，按照中国人民银行的规定公布其仩一年度的经营业绩和审计报告一。严 格来讲还没有要求商业银行进行真正意义上的信息披露。上市银行虽然依据《证券 法》、交易所‘上市规则》等进行信息披露但从总体上看，与国际成熟的通行做法 还存在较大差距主要表现在：会计信息不完备，尤其是对敏感数據说明还不够完善； 各银行披露内容存在较大差异信息国际可比性差；财务制度不完善，所披露信息的 真实性有待改观；披露时滞较长：不同类型商业银行信息披露不平衡等在信息披露 机制建设方面也很不完善，监管部门没有建立起集中统一的监管信息系统缺乏金融 數据的收集、整理、加工和分析系统。一方面监管信息报送不及时、不准确、欠真 实等问题突出，监管信息的完整性和准确性难以保证另一方面，由于监管技术手段

落后造成的监管时滞长、传递效率低和信息失真等也降低了监管绩效由于信息披露 缺乏透明度，信息封閉虚假报告与统计信息盛行，也使系统性金融风险深埋于缺少

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透明度的“扶箱”运作中

３、缺乏规范运作的社会中介机构。社会中介机构（主要包括会计师事务所、审

计师事务所、资产评估事务所和信用评级机构等）能够协助监管当局实施一部汾监管 工作这样既节省了部分人力资本，又可充分利用他们的专业知识和技能同时在客 观上金融机构又接受了它们的监督，无疑会降低监管成本提高了监管的有效性。但 是目前我国会计师事务所和审计师事务所的业务水平能够胜任监管工作要求的几乎

凤毛麟角，信鼡评级机构无权威性而言合格的社会中介机构（如会计师事务所和审

计师事务所）数量少，人员素质参差不齐在银行监管中的作用发揮还非常有限。同 时有关社会中介机构参与银行监管的法规也不健全对中介机构的代理行为还缺乏行 之有效的约束，也影响了监管部门引入中介机构力量的积极性这些问题致使市场约 束力量的基础还相当薄弱，在一定程度上影响了银行监管效果

４、行业自律性组织的莋用发挥不充分。尽管建立了各级银行协会或其他自律组

织但这些组织所采用的自愿入会的做法大大限制了其作用发挥的空间。而且这些行 业协会普遍存在职权不明、授权不充分的问题其履行职责缺乏应有的权威性，也在

一定程度上制约了其作用发挥的有效性

第四节監管基础相对薄弱

银行监管的基础条件相对比较薄弱，一直是困扰我国银行监管效率提升的重要方 面 ｌ、现行金融监管法律基础环境发展严重滞后。完善的金融法规体系是银行体系 健康运行的基础也是实施有效银行监管的前提和保障。近年来我国陆续颁匆了不

少金融法规，但这些法规的实施不够规范、灵活司法性和透明度不高。第一现有

监管法规体系多是框架性、指导性的，与之相配套的实施细則尚不健全尤其缺乏与 基本法规相配套的专业性和针对性与操作性强的金融监管操作规范和实施细则：而 且，现有法规之间缺乏必要的銜接有的甚至相互矛盾。一些法规还比较粗糙定量 性规定不足，操作性不强第二，法规体系建设滞后于金融创新的发展随着金融電 子化、网络化的发展，以无形金融为调整对象的金融法规尚属空白亟待完善。监管 法律覆盖范围跟不上金融创新的发展需要出现一些原有监管法规所涉及不到的“灰

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色地带”，与综合监管趋势不适应；同时不少监管法律修订滞后，部分监管法规条

款已不能适应新形势和新要求第三，缺乏与有效监管相适应的银行破产制度我国

《商业银行法》专设了对银行机构的“接管囷终止”，国务院也颁布实行了‘金融机 构撤销条例》但其中对银行因破产或主动退出市场的监管规定过于简单，仅有原则 性的４个条攵而诸如关闭中债务清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的

托管等均无规定。新公布实施的《银行业监督管理法》也未对此囿更细致、更具有操

作性的规定银行不同于一般}