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& & 一 从《行政诉讼法》到“2000年解释”
& & 二 “2000年解释”以前的个别扩张
& & 三 司法的空间与法官的行动逻辑
& & 四 学界的立场和作用
& & 五 “2000年解释”能带来什么？
& & 六 三点启示
& & 法院能够受理哪些案件，是行政诉讼的一个基本问题。它不但关系到原告能否通过诉讼程序获得救济，也涉及法院对行政行为的审查范围。我国《行政诉讼法》用整整一章的篇幅，试图界定受案范围。但受案问题仍然经常困扰司法实践，不断引发学术争论。尤其是2000年最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年解释”）公布后，如何看待我国行政诉讼受案范围，更成了一个热门话题。
& & 迄今为止，学界和实务界对受案范围的讨论多是从规范层面上进行。问题通常以这样的方式提出：依据现有法律，某个或某类案件法院应否受理？或者，法院受理（不受理）某个（类）案件是否正确？以及，假如依据现有法律不能受理的话，立法是否应当把它纳入受案范围？本文不参与这类讨论，而把目光转向有关受案范围的司法实践状况。我关注的是，现实中法院对某个（类）案件是否受理？以及，为什么会受理（或者不受理）？通过考察年这一时段的法律实践，本文试图描绘受案范围在夹缝中扩张的现实图景，揭示其中的行动逻辑，从中透视特定时期中国行政法治的道路。
& & 本文的讨论将从最高法院“2000年解释”开始。我首先从规范层面上论证，“2000年解释”是以司法解释的名义，对《行政诉讼法》所规定受案范围的革命性扩张。其后讨论这种扩张是如何得以实现的，文章特别注意观察各级法院个案实践对受案范围扩张所起的推动作用。接着，我将通过个案剖析，描画法院在有限司法空间中决定受理或者不受理案件的行动逻辑，特别是关注行政法学界的普遍立场及其对法院受案的影响。我还试图阐述，“2000年解释”作为一个法律文本，在诉讼实践中面临与《行政诉讼法》同样的“仅供参考”的命运。本文最后指出实证的视角对于看待我国法律所可能具有的启示。
& & 一 从《行政诉讼法》到“2000年解释”
& & 在《行政诉讼法》施行近10年的2000年3月，最高法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。“2000年解释”最受人注目的是其中第1条有关受案范围的规定。该条确立的受案标准是：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的”，除了根据《行政诉讼法》明文规定以及行政行为的性质不宜提起行政诉讼而由该解释确定不予受理的，均属于行政诉讼的受案范围。与此前的相关规定比较，“2000年解释”具有几个明显特点，从而使它大大拓宽了行政诉讼受案范围：1）用概括规定取代了逐项列举；2）在被告资格上，用“具有国家行政职权的机关和组织”取代了“行政机关”；3）在原告资格上，不再强调只有行政行为侵犯其“人身权、财产权”的，才能起诉。
& & “2000年解释”引起了争论。多数学者和法官为它在受案范围上带来的扩张而鼓舞。批评者则指斥最高法院僭越立法权力，背叛《行政诉讼法》的立法原意。面对可能的质疑，最高法院行政庭江必新庭长在不同场合反复强调，“2000年解释”并没有扩大《行政诉讼法》规定的受案范围，不过是“破除或者说取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来”。[1]
& & 《行政诉讼法》立法原意成了一面被争夺的旗帜。那么，这面旗帜上到底写的是什么呢？本文以后将表明，立法原意既不是“2000年解释”的出发点，也不是其正当性的源泉。但如果承认《行政诉讼法》确实有一个立法原意的话――姑且把参与《行政诉讼法》制定的官员和专家公开表示的意见奉为立法原意――它确实不是“2000年解释”所体现的。
& & 在行政诉讼法起草过程中，关于受案范围问题曾有激烈的争论，主导意见是采取列举式规定，而部分学者主张采用概括式的规定。[2]争论以后者的挫败而告终。《行政诉讼法》第二章“受案范围”以列举的方式规定了应当受理和不能受理的案件类型。第11条列举了应当受理的案件范围，第12条列举了4种不能受理的案件。其中第11条第1款1－7项具体列举几类常见的案件类型，第8项用局部的概括式规定列举了“侵犯其他人身权、财产权”案件，第2款则指引其他法律、法规规定可以受理的案件。比起《行政诉讼法》制定前各个单行法，这一规定对受案范围“有所扩大”，但与概括式规定的主张还相距很远。[3]第11条对可以受理的案件不厌其烦地列举，从另一种角度上说，恰恰构成对受案范围的限制。
& & 《行政诉讼法》颁布后不久，参与该法制定的专家、学者异口同声地接受了或者实际上接受了关于列举式规定的说法。[4]《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，仅仅被理解为行政诉讼法的适用范围，而不是法院受理行政案件的依据；法院受理案件，还必须依照本法第二章“受案范围”的具体规定。
& & 最高法院在1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）》（以下简称为“1991年解释”）在受案范围问题上忠实地遵循了前述意旨。“1991年解释”除了对“具体行政行为”下了一个定义，对几类显然属于《行政诉讼法》规定的受案范围、但地方法院在实践中可能受理有困难的行为[5]，声明可以起诉外，没有越雷池半步。此后，最高法院陆续发布10余个司法解释，就特定类型案件应否作为行政案件受理作了批复。[6]虽然对其中几类是否作为行政案件受理有争议的案件表示了肯定，但对原先的规定也没有根本的触动。相形之下，“2000年解释”在受案范围规范模式上的变化是颠覆性的，在受案范围的扩张上是革命性的。
& & 也许，我们可以把江必新庭长“（新的司法解释）将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目”一说理解为，在“2000年解释”的法律合法性相对不足的情况下[7]，对其合法性所作的小心翼翼的粉饰。这既是一种谨慎的姿态，也是一种机智的策略。最高法院罗豪才副院长的话也许更坦白和中肯。他曾这样表达“2000年解释”的意旨：“新的司法解释针对行政审判实践中遇到的各种问题，对行政诉讼法作了更加符合立法精神和原则、更加符合行政审判实践需要、更加符合行政诉讼制度发展方向的解释。”[8]这里，他委婉地承认，现实需要压倒了对历史的尊重，理性原意取代了语义原意，但他仍然没有完全放弃立法原意这面旗帜。
& & 综上所述，“2000年解释”是在法律解释的外衣下，通过重新阐述立法原意，对《行政诉讼法》所作的一个重大修改。它是一次司法的“篡权”，也是一次法律的革命。
& & 二 “2000年解释”以前的个别扩张
& & 本文的意图不是评析“2000年解释”的正当性。我想指出的是，如果把受案范围的扩张单纯看成最高法院因一念之变而自上而下发动的法律改革，那可能大大歪曲了我国行政诉讼的现实图景。从根本上，“2000年解释”是行政诉讼面临困境时所作的一次单兵“突围”，是在司法权威逐步树立前提下的一次“伟大的僭越”，是各级法院面对个案时一次次大胆突破凝聚成的一次局部变法。
& & 行政诉讼面临困境的表现之一是案件少、告状难。《行政诉讼法》施行10年，全国每年的行政案件数量从未超过10万件，占法院各类案件总数不到2％，平均每个法院每年受理的行政案件不到30件，最多的年份也不超过40件。[9]这当然有体制上的深刻原因，但《行政诉讼法》本身的限制也被认为是一个重要因素。从根本上扩大行政诉讼受案范围，广开救济渠道，增加立案数，呼声日高。由于立法修改《行政诉讼法》近期内无法指望，通过最高法院司法解释扩大受案范围，成了一种现实的选择。
& & 最高法院敢冒“僭越”的指责，对受案范围规范模式作根本修改，还因为它具备的实力。虽然行政诉讼步履艰难，但10余年的行政诉讼实践，逐渐为法院赢得声誉和权威，也使法院的行政审判权增强了正当性。《行政诉讼法》刚颁布时，许多行政机关千方百计“不做被告”，想方设法对抗法院审判，而大部分行政机关尝过做被告的滋味后，就“皮”了，能够更坦然地面对行政诉讼。“2000年解释”颁布前的1999年，诉讼案件涉及的行政管理部门达50余个，“几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为”。[10]10年前，“农民告县长”足以轰动全国，10年后，省级政府和国务院部门屡屡被告，败诉也不算稀罕。在此情况下，最高法院通过司法解释悄悄扩大受案范围，不致于遭到激烈抵抗。
& & 上述解释还不够充分，因为现实的急迫需要和司法权威的增长，都不必然为法院在受案范围这个问题上的激烈改革赋予充分的正当性。如果把目光投向法院（尤其是地方法院）的实践，那将看到，《行政诉讼法》施行后10年内，在《行政诉讼法》文本没有任何变化的情况下，行政诉讼受案范围已经大大扩张了。在一度程度上，最高法院的司法解释仅仅是承认和巩固既有的扩张。
& & 由于资料局限，我主要通过案例汇编和我偶然得到的判决中所反映的“新类型案件”或者疑难案件，来展示受案范围的扩张过程。案例汇编给人的印象是，法院似乎表现出一种倾向，对《行政诉讼法》第11条可以受案的规定作扩大解释，对第12条不能受案的规定作限制解释。前者例如，不局限于“许可证和执照”的字面含义，而把它理解为广义上的行政许可，包括了护照、结婚证等各种证照；不拘泥于行为的名义，把公安机关的某些“刑事侦查措施”视为行政强制措施，予以受理。[11]后者例如，把适用《兵役法》而作的行政行为排除在“国防、外交等国家行为”之外，把行政机关针对为数众多、但特定的人作出的摊派决定排除在“具有普遍约束力的决定、命令”之外。当然，最有代表性的事例可能还在于：1）行政不作为案件中所体现的原告利害关系范围的扩大；2）“侵犯其他人身权、财产权”案件所体现的权利范围的扩大；3）“法律、法规授权组织当被告”的案件所体现的可诉行为主体的扩大。下面分述之。
& & 1、行政不作为与原告的利害关系范围
& & 《行政诉讼法》第2条、41条都要求，提起诉讼的条件之一是特定公民、法人或者其他组织的合法权益受到具体行政行为的侵害。但是，应当具备什么样的利害关系才可以起诉呢？政府没有修好长江大堤，导致房屋被洪水毁坏，也可以起诉吗？政府调整公共汽车线路，以致某些居民不得不花费更多时间才能赶上车，也可以起诉吗？为此，我们通常用“法律上的利害关系”标准加以限定。但它仍然留下许多值得探讨的问题。
& & 《行政诉讼法》第11条第1款第5项规定，相对人“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，可以起诉。王汉斌副委员长在作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》时举例解释，只提到“主管行政机关制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责”。在实践中，有的法院受理了状告工商机关未履行保护商业秘密、查处不正当竞争的诉讼[12]，有的受理了对卫生行政机关不组织医疗事故鉴定的起诉[13]，有的受理了治安案件受害人以公安机关未对加害人予以行政处罚或者处罚太轻由提起的诉讼[14]。据说，有的受理了社区居民以环保部门对社区卫生监督管理不力为由提起的诉讼，有的受理了居民对工商机关不对妨碍交通的无证摊贩进行清理的诉讼。[15]还有农民状告县政府不解决两村水事纠纷的诉讼。[16]在《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》中，我们可以看到如下案例：以司法行政机关不予撤销公证为由提起的诉讼（案例97、101、102），以镇政府不撤销虚假结婚登记为由提起的诉讼（案例117），以规划土地管理机关不申请法院强制执行其所作的拆除违章建筑的行政处罚决定为由提起的诉讼（案例167），以区政府拒绝履行拆迁后安置住房职责提起的诉讼（案例183），甚至还有以镇政府未督促村委会给出嫁妇女分责任田为由提起的诉讼（案例250）[17]。
& & 诸如此类的案件恐怕是行政诉讼法立法当初没有想到的，甚至直到案件发生前在人民的观念中也可能没有把它们与“保护人身权、财产权”的职责范围联系在一起。由于上述案例的出现，不作为案件的受案范围出现未曾预料的膨胀，它们扩充了人们对行政诉讼受案范围的理解。
& & 在法院受理的各类案件中，对行政不作为的起诉占了相当的比重。据北京市高级法院行政庭庭长吉罗红透露，北京市法院2000年受理的行政案件中，要求政府履行职责案件占14.7％，跃居首位。在《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》所载的270个案例中，不作为案件占25件。鉴于《人民法院案例选》所选案例“都是大案、要案、疑难案，以及反映新情况、新问题的具有代表性的典型案例”（前言），不作为案件的比例之大也从一个侧面反映出不作为案件的扩张。
& & 2、“侵犯其他人身权、财产权”的案件
& & 第11条第8项规定，相对人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起行政诉讼。在审判实践中，出现很多“其他人身权、财产权”的变种，例如“健康权和住宅安全使用权”[18]。从理论上，它们并非不能归入人身权、财产权范畴，但在司法实践经验仍然浅薄的时代，形形色色的具体案件无疑有助于丰富人身权、财产权的内涵。法官和当事人使用“健康权和住宅安全使用权”字样，也许还说明各方当事人都把该案的受理看成很自然的事，不必争执是否属于“人身权、财产权”。
& & 在另一方面，第11条第8项作为一个“兜底条款”，在包容所有人身权、财产权案件的同时，它也划定了受案范围的最大边界，即除了法律特别规定外，人身权、财产权以外的案件均不属于受案范围。在中国法律语境中，尤其是受宪法关于权利分类的影响，人身权、财产权并未被看作公民权利的统称，而只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等等并列的两种权利。依此理解，受教育权不属于人身权、财产权范畴，通常认为不在受案范围之列。但实践中，各地法院零星受理了若干被认为涉及受教育权的案件。
& & 例1：裘天阳诉山河中学要求颁发义务教育证书案件：[19]
& & 原告裘天阳小学毕业时，因未填写《义务教育登记卡》，被户籍所在学区山河中学拒绝入读，后裘天阳借读另一中学，至初中毕业。按规定应由山河中学颁发义务教育证书，但山河中学以其没有《义务教育登记卡》为由拒绝颁发。浙江省天台县法院于1996年受理此案，并判决责令被告在接到补填的《义务教育登记卡》后，颁发义务教育证书。
& & 例2：薛淑琴诉吕梁地区招生办“暂缓入学”案：[20]
& & 日，山西离石市小神头籍考生薛淑琴被录取为离石市师范学校定向生。后因有人举报薛淑琴的户口不在小神头乡，没有预选资格。8月8日，吕梁地区行政公署招生考试委员会办公室向离石市师范学校发出暂缓薛淑琴入学的通知，导致薛淑琴无法按期入学。9月27日，薛淑琴向离石市法院起诉吕梁地区招生办侵犯其受教育权。在诉讼过程中，被告作出准许薛淑琴入学的决定，原告撤诉。
& & 例3：杨天诉东台市教育局要求查卷案：[21]
& & 杨天参加1996年东台市小学毕业班会考，语文、数学总成绩离重点中学录取分数线只差1分，不得不多付6 000元作为“集资生”入学。杨天父亲向东台市教育局等部门要求差卷，答复是“只查积分，不查试题批改情况，即使改错了，也不能纠正”。杨天不服，向法院起诉。
& & 例4：王伟诉平顶山市财贸学校不予录取案：[22]
& & 王伟于1997年参加河南省普通中专学校考试，填报平顶山市财贸学校，因曾患小儿麻痹症导致下肢残疾，未被录取。王伟向平顶山市湛河区法院提起诉讼，要求被告将其录取。在诉讼过程中，因被告满足了王伟的要求，王伟遂撤回起诉。
& & 上述案件可能没有引起多少人的注意，甚至法官和当事人没有觉得那些案件包含着重大的理论争论。但它悄悄地传达了一个信号：这些案件是可以受理的。也许在这些案件发生以前，当你拿这么一个案件去咨询律师，律师不能确定法院是否应当受理；而这些案件发生后，在听闻过这些案件的人群中，他们会很确信地说，这是可以受理的。类似的案件聚沙成塔，润物无声地拓宽着人们对行政诉讼受案范围的理解，改变着对《行政诉讼法》规定的看法。
& & 3、法律、法规授权组织作被告的案件
& & 《行政诉讼法》规定的受案范围并不排除行政机关以外的组织行使行政职权的行为。但该法除了在诉讼参加人一章中提到“法律、法规授权的组织”外，通篇都使用“行政机关”的用语。这种立法技术上的疏忽不经意地暴露了立法者对行政机关以外的组织行使行政职权现象的轻视。所谓法律、法规授权组织，根据《行政诉讼法》制定时的司法实务和学理阐述，比较典型的是卫生防疫站、食品卫生检验所和一些行政性公司。前两者是依据《食品卫生法（试行）》行使食品卫生管理权（包括处罚权）的，并且已经发生了一些诉讼。至于以后聚讼纷纭的学校和行业协会，在很长时间内基本没有进入人们的视线。[23]直到“学生告学校”的行政案件发生，学校的行为能否纳入行政诉讼受案范围的问题才真正凸现（如前所述，它们还提出了受教育权的问题）。尤其是北京市海淀区法院受理的田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学案件，激发了理论界和实务界对此类问题的热烈探讨。[24]如果说实务界喜欢在“法律、法规授权组织”的名义下，把学校的某些行为纳入到行政诉讼受案范围中来，那么，理论界则更多用诸如“公务法人”、“准政府组织”等概念，竭力挣脱“行政机关”一词对行政诉讼受案范围的限制。《最高人民法院公报》在刊登田永案件时，在海淀法院判决书上增加了数百字，浓墨重彩地论述，经法律授权行使行政管理权的事业单位、社会团体与管理相对人之间因管理行为而发生的争议属于行政诉讼的受案范围。[25]可见，早在“2000年解释”之前，行政机关以外的组织行使行政职权的问题已经广为关注，把它们全面纳入受案范围已经得到相当广泛的认可。它们明显超出了《行政诉讼法》制定当时人们对“法律、法规授权组织”的理解范围，并使得“法律、法规授权组织”的用语不能完全适合表达。如何清晰地表示它们应当属于行政诉讼受案范围，是新的司法解释所不能回避的。
& & 三 司法的空间与法官的行动逻辑
& & 案例汇编可能展现了这样的图景，法院在面对一个个具体案件，尤其是“新类型案件”、疑难和有争议案件中，更倾向于受理，而不是拒绝。[26]事实上，行政诉讼受案范围的扩大并非一路高歌猛进。姑且不论许多显然应当受理的案件在现实中仍被排除在法院大门之外（如计划生育案件），以《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》等材料作为分析文本，本身就存在偏面性。通常只有法官自己认为比较“有意思”、而且办得“成功”的案件，才有可能被选送和收载。许多同样“有意思”或者平常的案件，法院在各种压力之下，不受理或者受理后作违心处理，就不会成为向人展示、供人参考的案例。
& & 法官受理一个“新类型案件”，往往也不是完全由法官个人信念所决定，而可能是“天时、地利、人和”的结果。即使《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》上的案例，不一定代表各地法院的普遍做法，甚至不是同一法院一以贯之的立场。受理与否，往往取决于特定情势下各方的实力较量。
& & 下面我将以各地法院受理学生告学校的案件为例，进行分析。尽管如前所述，此类案件早已零星出现，但田永诉北京科技大学案件无疑是最有影响的一个：
& & 田永是北京科技大学的学生，北京科技大学以田某曾因考试作弊被学校作退学处理（但没有实际执行）为由，拒绝向他颁发毕业证书、学位证书。田永在班主任等部分学校老师的支持下，向北京市海淀法院提起行政诉讼，要求学校颁发毕业证书、学位证书。海淀法院受理了此案。[27]
& & 在原告起诉前，《北京晨报》头版头条就以《这起“作弊”冤案何时能平反》为题作了立场鲜明的报道。[28]本案主审法官饶亚东曾表示，她在受理此案前碰巧从《北京晨报》上看到过该报道。一审诉讼过程中，又有多家媒体作了大都倾向原告的报道。[29]媒体的报导是否导致法官的天平无形中增添了些许同情的因素，我们不得而知，但法官也许不难理解它对公众造成的影响，以及这种影响对审判的微妙作用。
& & 海淀法院的独特位置、声誉和法官群体的立场都倾向于受理该案。其中饶亚东法官后来曾以“受教育权的保护与法官责任”为题阐述她本人的立场，参与该案的石红心也以《权利需求与司法回应》一文显示其立场。[30]饶亚东还表示，她曾经从报纸上看到河南省平顶山一起以学校为被告的行政诉讼案件，虽然具体情节不清楚了。这些因素也许预设了法官的立场。
& & 法院是在相对宽松的环境中审理和判决本案的。虽然学校对本案可能引发的问题非常忧虑，反响强烈，北京市的教育行政部门、北京市政法委领导也对本案表示关注，希望法院慎重处理；即便如此，各方对法院的独立审判权仍表现出应有的尊重，没有哪一个机关或者领导指使法院应当如何如何判决。被告对法院受理该案本身并没有明确地反对，更没有提出有力的反对理由，以致一审判决书对法院受理问题几乎没有什么阐述。况且，被告只是一个普通的大学，法院还是“惹得起”的。而在法院内部，参加本案审理的都是资深的行政法官，其中审判长王振峰是由本院行政庭庭长升上去的副院长。由于案件不是十分“敏感”，合议庭可以对这起案件的处理“说了算的”。他们所要做到的仅仅是保证判决站得住脚，经得起检验。
& & 知名行政法学者马怀德担任田永的代理人。在案件的审理过程中，海淀法院曾邀请部分行政法学专家、学者组成的“专家咨询委员会”座谈，咨询对田永案件的意见。座谈会上，行政法学者普遍表示了对海淀法院受理该案的支持。我们可以设想，这个来自学术界的支持再一次加固了法官的信念。
& & 综上所述，法官自身的信念和地位，能够引起广泛认同的奇特案情，舆论的强烈关注和同情，被告方的地位和相对温和的态度，法官所听闻的先例，专家学者的赞同…… 这些都构成了法官受理此案的背景。我们很难断定哪一项因素具有决定性作用（但可以肯定没有一个压倒性的不利因素），各种机缘巧合，才促成了这个案件的受理。
& & 田永案件经媒体报道，尤其是《最高人民法院公报》刊登后，在一、两年时间，全国至少受理了对十几个学校的起诉。但大部分案件最后的命运却迥然不同。其中，海淀法院受理刘燕文诉北京大学、北京大学学位评定委员会要求颁发博士学历、学位证书案件是一个典型。
& & 刘燕文的博士论文经过论文答辩委员会决议授予博士学位，但校学位评定委员会拒绝批准。刘燕文因此得不到博士毕业证书和学位证书。多方奔走呼号无果，刘燕文向海淀法院提起诉讼。据刘燕文称，他曾经在田永案件之前就尝试过诉讼，但“因没有法律依据”而不被受理。当刘燕文手攒田永案件的报道再次来到法院，成功地审判过田永案件的海淀法院满怀信心地受理，并且判决刘燕文胜诉。也许是被告的大度，以及被告代理人湛中乐教授出于一位学者的信念，被告在一审中没有对法院受理此案提出质疑。
& & 然而，一审判决激起法律界对此案是否属于行政诉讼受案范围的激烈争论，一些高校对法院判决的抨击尤其猛烈，反对的声音在法庭外通过多种渠道表达出来。[31]虽然该案一审判决最后被撤销的字面理由与受案范围无关，[32]但对法院受案本身的批评无疑深刻地影响了法官的实质判断。此后一系列类似案件的遭遇显示，法院在教育领域扩张受案范围的努力至少暂时遭到挫折。熊怀欣对中国航天工业总公司061基地302所[33]、曾昭玉对中国社会院[34]、张保文对中国社会科学院的起诉均被告知不予受理，唐玉清诉新乡医学院[35]、李树民诉四川美术学院[36]等案先后被驳回起诉，张峻霄诉华西医科大学[37]、刘兵诉天津轻工业学院[38]等案被长期中止诉讼，黄渊虎诉武汉大学[39]、金竹青诉上海医科大学[40]等案一审均以原告败诉告终。[41]一位当事人告诉我，当他找某法院要求受理时被立案处领导告知，“根据上级精神，法院不宜受理”。在另一个案件中，明确支持原告并表示即将下判的审判长（行政庭庭长）在得知刘燕文案件二审裁判结果后，立刻变得彷徨，随后中止了案件的审理。联系到众多行政法学者对法院受理此类案件正当性的论证，已有的司法先例（特别是最高法院公报对田永案件的首肯），各地法院在受案范围问题上的反反复复和随波逐流，折射出法官的无奈和行政诉讼的困境。在司法权威未立的情况下，现实厉害的计算压倒了法律理性的思辨，个案的扩张很难成为被遵循的先例。[何海波1]& &&&四 学界的立场和作用
& & 当前中国的现实留给司法的空间并不宽广。但是，正如在其它一些案件中所欣喜地见到的，法官在有限的空间内仍可能借助上级法院、学者以及社会公众的支持，获得个案的突破。前面的论述提到了各种可能支持法院受理案件的因素。下面将着重阐述行政法学界作为一种群体性力量，对受案范围的扩大所起的推动作用。由于材料的局限，我无法全面展示、罗列学者的所有著述。即使提到的学术观点，也不见得完全被法官接受，甚至不一定为学术界普遍认同。但他们无疑显示了行政法学者的整体价值取向。
& & 行政法学者对行政诉讼受案范围讨论是从两个方面进行的。首先从实定法的层面界定行政诉讼法条文中的有关规定，为行政审判提供操作指导。例如，有人提出，行政诉讼法规定法院不予审查的只是违反行政机关组织纪律、工作纪律应受纪律处分的情形，违反行政法律规范而受到行政处分的，不属于行政诉讼法排除受案的范围。[42]但更多的是，学者们从完善行政诉讼制度的层面对行政诉讼法提出意见，而期待法律修改或者最高法院作出新的司法解释。许多学者发表文章，主张将规章等抽象行政行为、内部行政行为、双方行政行为、行政监察行为纳入行政诉讼受案范围。[43]有人还建议通过立法或者司法解释扩大对行政相对人合法权益的保护范围，除了人身权、财产权以外，还应包括“其他合法权益”。[44]总之，对行政诉讼受案范围讨论的总体倾向是扩大行政诉讼受案范围。[45]
& & 除了各个相关条文的字义解释，学者们还试图从体系解释（关于行政诉讼受案范围的规范模式）入手，为受案范围的扩大寻找依据。首先，对于《行政诉讼法》第11条各款项的关系，学者们辨析道：该款应当理解为包括所有涉及人身权、财产权的案件，但不限于涉及人身权、财产权案件；第11条第一款1－7项的规定和第二款指引的其他法律、法规的规定，实际上越出人身权、财产权范畴。[46]其次，《行政诉讼法》第2条开始被人作为关于受案范围的“概括式规定”被引入。开始，关于第2条的作用还含糊其辞，通常并不认为可以撇开第11条而单凭第2条就可以作为受理案件的依据。[47]90年代后期，对受案范围规范模式的理解和主张发生了根本改变。杨小君教授提出，“《行政诉讼法》第2条的概括规定才是受案范围的周延概念”，“是一般规定”，第11条“表现出明显的举例与细化的特征，而不是界定范围”，所以，法院不能囿于第11条例举的范围，而应当直接根据第2条的规定来受理行政案件。[48]这一理解实际上是从现实合理性出发重新解释行政诉讼法，明显背弃了行政法学界过去对“立法原意”的叙述。这一点曾遭个别学者的反对，却赢得更多学者的理解，乃至赞同。此外，还有学者着重从保障相对人请求司法救济权利的角度，或者从“司法最终权”的角度，主张赋予法院对行政案件普遍的管辖权。[49]即使不敢断言它们为以后最高法院“2000年解释”提供了启发，至少也提供了正当性的论证。“2000年解释”颁布后，一些学者撰写文章表示支持，[50]新版的行政诉讼法教科书立即改写，随声附和。
& & 行政法学者不但通过著书立说呼吁、支持受案范围的扩大，在面对有争议的具体案件时，学者们通过各种渠道发挥着影响，包括承办法官私下的咨询，法院向行政法专家作公开的、稍微正式的咨询，以及学者在媒体上发表的意见。最近几年司法实践中遇到的一个令人瞩目的现象是对学校、行业组织、公用设施管理机构、群众性自治组织作出行为的救济方式。零星出现的此类案件足以使行政法学者和实务部门的专家对此表示关注。在田永诉北京科技大学要求颁发学历、学位证书案件发生后，学术界从不同角度、使用不同的话语来论证司法判决的正当性。[51]刘燕文诉北京大学案件发生后，在国家行政学院举行的一次专家讨论会上，围绕法院受理此案的法律依据问题，有位学者称：可以适用《行政诉讼法》第11条第1款第4项“申请行政机关颁发许可证和执照”，不然就适用第8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”，再不然就援引《行政诉讼法》第2条作为依据，总之，法律依据不成问题。言下之意，应以保护诉权为价值目标，而不必在法条文字上斤斤计较。这种带有强烈价值取向的实用主义态度，在行政法学界似乎得到比较广泛的认同。
& & 我们当然不能过于夸大学者所起的作用。但如果联系到我国行政法发展的特殊背景，实务界与学术界广泛的接触，我们恐怕不能否认学术理论对司法实践的“指导”作用。总体而言，法官对学者是比较尊重的，在现实压力不大而能够进行理性推理的情况下，法官通常会乐意接受甚至主动寻求学者的意见。即使遇到较大的现实压力，行政法学界作为一种群体性力量仍然不可忽视。例如刘燕文案件，虽然在强烈的批评声中法院最后驳回刘燕文的起诉，但在另一方面，该案并没有以超越受案范围为由而径直驳回，似乎说明法官不能不正视行政法学界在法院受理该案正当性问题上的意见。行政法学者与行政法官扩大受案范围的本能冲动和法律信念同声相应，对于行政审判无疑起到推动作用。
& & 五 “2000年解释”能带来什么？
& & 作为多重力量博弈、推动的结果，“2000年解释”在规范层面上确认、巩固并空前地扩张了行政诉讼的受案范围，我们今天还想象不到的案件今后都可能被提交到法院。但是，我们也不能过高估计它在现实中的作用，更不应天真到相信从此行政诉讼受案范围就豁然开朗了。
& & “2000年解释”颁布不久，天津高院向最高法院提出一个请示案。日，天津轻工业学院学生刘兵不服该校对其勒令退学的处分，以该校为被告向天津市河西区法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，由于对被告天津轻工业学院是否行政主体，被诉的勒令退学的“处分决定”是否具体行政行为、是否可诉的具体行政行为，存在争议。为此，河西区法院请示天津高院。天津高院认为，该案属于行政诉讼受案范围，但仍提出请示。请示报告中也没有提到不同意见。依据“2000年解释”的规定，该案显然属于行政诉讼受案范围。有关法律和司法政策也都没有排除法院受理这类案件。[52]况且，《最高法院公报》刊登的田永诉北京科技大学案件已经提供了一个类似的先例。种种理由都支持法院受理此案，但天津高院似乎仍然不敢私自作主。在充满变数的现实面前，司法解释沦为“仅供参考”的地位。与之类似，状告中国足协的行政诉讼案件也陷入僵局。[53]
& & 也许个案的例子不足以说明全部问题。我们看看法院受案的数量在“2000年解释”颁布后的变化。按常理，“2000年解释”颁布后[54]，行政诉讼受案范围大大扩张，受案数应当有一个明显的增加，就象1990年10月《行政诉讼法》的施行导致1991年受案数成倍上升。但事实恰好相反。从下图可以看出，自年全国法院一审行政案件受案数总体上一直呈上升之势，1999年比1998年略为下降，2000年比1999年出现大幅度下降，降幅达21%。最高法院有关部门对2000年受案数下降原因的解释是：1）日起施行的《行政复议法》在个别领域排除了行政诉讼，[55]改进后的行政复议制度化解了更多行政争议；2）一些法院改变了统计方式，不再把集团诉讼按原告人数拆分统计；3）1999年底各地法院普遍实行“立审分离”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，将本应受理的案件拒之门外；等等。[56]即使如此，这些原因是否足以抵销受案范围扩张可能带来的案件增长，并导致案件迅猛下降，是可疑的。当然，以案件数作为衡量指标可能是有缺陷的，而且“2000年解释”的效果需要放在较长时段中才能清楚地观察。但我们似乎可以说，“2000年解释”在行政法理论和观念上的变革可能要远远大于其在实践中的影响。这一点似乎重蹈了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等曾经为人瞩目的法律的命运。&&
& & 象所有制定法一样，“2000年解释”毕竟为法官提供了一种“保护伞”或者说“挡箭牌”。在实力较量比较有把握的情况下，“2000年解释”还是能够促使法官更积极地受理案件。例如，交警部门对道路交通事故的责任认定曾是一个被明令禁止受理的“司法不入之地”[58]，“2000年解释”对此也没有明确的态度[59]。交通事故责任认定并不直接设定当事人的权利、义务，本来可以在民事赔偿诉讼或者行政处罚诉讼中作为事实问题进行附带审查，但由于法院在诉讼中往往不愿卷入责任认定的纠葛而采取“来者不拒”的态度，对于心怀冤屈的当事人来说，直接诉诸司法审查往往是推翻交通事故责任认定的最后希望。在此情况下，是否能够把交通事故责任认定直接纳入受案范围的问题在司法实践中变得急切起来。正当学术界争论不休，高层司法机关还态度暧昧，一些地方法院却已经开始受理此类案件了。[60]尽管各地做法还不一致，这个行政诉讼长期不能涉足的“禁区”，至少在局部被悄然突破。它们依据的正是“2000年解释”关于受案范围的新规定，以及“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行”的规定。
& & 综上所述，“2000年解释”作为一个权威的法律文本，为各级法院受理“新类型案件”提供了合法性依据，但受案范围的现实扩张仍然取决于权力的实践。在这个过程中，当事人的积极主张、法官个人的胆识、相对宽松的环境以及社会公众的认同和支持都将一如既往地发挥影响。&&
& & 六 三点启示&&
& & （一）法律发展的另一种力量
& & 本文通过对我国行政诉讼受案范围实践的考察，勾勒了特定时期行政法治发展的一段轨迹。我们看到，在立法没有变化的情况下，行政诉讼受案范围在各地法院的实践中得到发展，并被最高法院司法解释所肯定和加强。虽然在当前的制度环境下，司法的空间非常有限，法院在法律创制方面的功能尤其局促，但是，地方法院大胆解释法律，往往符合现实需要，迎合民众和精英的呼声，在一定情况下得到默认和效仿。星星之火的汇集终于导致受案范围的篱笆在很大范围被拆除。这一点提示我们，法律的发展并不完全依赖立法，司法同样是生生不息的力量。在其它领域中，我们也许同样可以找到合适的事例，例如民事领域中的精神损害赔偿，刑法领域对待“安乐死”的态度。它们都是随着社会普遍的法律观念的变迁，而通过个案的司法实践得以发展。
& & 鉴于哪些行政案件可以向法院起诉并由法院审查，体现了个人权利与行政权力的关系，也体现了司法权与行政权的关系，所以，法院受案范围的扩大，不但意味着对相对人的司法救济之门开得更宽，还意味着司法权相对的扩张。行政诉讼受案范围的实践史，也是一页司法权的扩张史。
& & 同时我们也看到，由于司法的独立性和权威性不足，司法无力抵挡各种干扰，不得不在情势的急流中跌荡。法院个别的创新尽管可能影响同行的判决，但各地法院还很难认真对待先例，从而保持判决的一致性。这一点使法律的发展打了折扣，常常是进两步退一步，在短时期内甚至会步伐紊乱，各行其是。它也寓示我国行政法治进程的艰难曲折。
& & （二）看待法律的另一个视角
& & 在本文的叙述中，我们还看到，司法实践不但影响当事人的命运，还改变着人们对法律本身的理解。通过观察法律的实践，以及法律实践中体现出的法律共同体对于有关法律规范的认识，去理解法律，这也是本文努力提供给读者的一个视角。
& & 规范主义倾向于假设，《行政诉讼法》有关受案范围的法律条文包含了客观存在、含义固定的法律规范。它强调我们所要做的仅仅是“正确理解法律”、“符合法律”。但是，现实中对某个问题应否受理的理解往往充满分歧，各地法院的做法可能大相径庭，甚至同一家法院也可能前后不一。规范主义很可能执其一端，批评其余。在实证的视角中，学术上的纷争，实践中的变幻，恰恰成为被旁观的场景。正是它们影响和塑造着法律共同体对法律的理解，使法律条文在万千复杂的实践中展示出丰富多彩的信息。
& & 但与美国大法官霍姆斯自信而傲慢的断言不同，在中国的国情下，法律并不完全是“对法院事实上将要做什么的预测”。在中国，司法先例不能成为以后同类案件的判决依据，司法判决本身充满了混乱和背谬。霍姆斯的观点忽视了人们对司法判决可能的异议，使我们丧失对司法判决批评的力量。所以，无论是法律条文本身，还是个别的司法判决，都不能等同于法律规范。
& & 通过考察行政诉讼受案范围的实践，我们隐约看到一个由法官、法律学者以及律师和其他社会公众组成的法律共同体。正是这个共同体在具体实践中对应当适用的法律规范的共识，决定着法律的内容，也正是这个共同体对法律理解的变化，引导着法律与时俱进。但也正因为当前我国的法律共同体还没有牢固地形成，和平、理性的法律议论的基础还很脆弱，导致司法判决常常反复无常。法治秩序的建构，还有待于法律共同体的进一步培育。[61]
& & 与一些人的担心相反，本文采取的实证视角并不使法律条文丧失意义，因为它们在法律争辩中是有力的论据；这种视角也不会使学者对规则的强调丧失意义，因为他们参与了法律的议论，并深刻地影响共识的形成；这种视角也不会使学者对法律规则的阐释丧失意义，毕竟它在大多数情况下为我们了解法律提供了指南；这种视角更不是为恣意枉法提供借口，因为大多数情况下我们能够对应当适用的规范达成共识，而违背共识就是违反法律。
& & （三）法律教科书的另一种写法
& & 本文的研究对法律教科书的写作可能还有一点启示。还以行政诉讼受案范围为例。大多数的教科书，包括一些提供给法学院学生的教科书，写到行政诉讼受案范围时，一律从法条出发，加以演绎注释。这本身没有什么不对，不同教科书要面对不同的读者，自然会有不同的写法。
& & 但是，这种紧跟立法、总是注释“现行法律”的写法，呈现在读者面前的，必然是一幅静止的图画，仿佛行政诉讼受案范围本该如此，而且从来如此。在“2000年解释”颁布之前，逐条注释《行政诉讼法》第11条列举的内容；在“2000年解释”颁布之后，当然要注释该解释。这很可能使作者面临一个尴尬：“2000年解释”用一个概括条款取代了《行政诉讼法》第11条的逐项列举，使后者变得可有可无（在例举的意义上解释第11条的内容，又远远不能穷尽）。行政诉讼受案范围有它的过去，也将有它的未来。这些是否应当告诉读者？
& & 这幅图画往往又过于简单，很少涉及实践中的分歧，除了看图说话般的简单案例，几乎没有一个有争议的新鲜判例。当然，我国不采判例法，法律教科书也不象学术论文一般争辩某个标新立意的观点，而是描述法律共同体业已形成共识的观点，也就是“写通说”。但是，法律共同体本身常常充满分歧，司法实践可能形态各异，而智慧往往隐藏在争论中，法律的未来潜伏于个案中。
& & 行政诉讼受案实践的变迁被掩盖了，实践中的分歧被舍弃了，鲜活的个案被忽视了。这会是一幅真实、生动的图画吗？ 【注释】
& & [1] 参见江必新：“正确把握行政诉讼受案范围”，载《人民法院报》日；江必新：“是恢复，不是扩大——谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定”，载《人民司法》2000年第7期；最高法院行政庭（编）：《〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉释义》，北京：中国城市出版社，2000年，页3；江必新：《中国行政诉讼制度之发展：行政诉讼司法解释解读》，北京：金城出版社，2001年，页28。
& & [2] 立法过程中的相关讨论和争鸣，可参见金俊银、邱星美：“试论我国行政诉讼的范围”，载《西北政法学院学报》1988年第3期；姜明安、刘凤鸣：“行政诉讼立法的若干问题研究”，载《法律学习与研究》1988年第3期；肖峋：“行政诉讼受案范围的比较研究”，载《法律学习与研究》1988年第6期；张尚族：“试论我国的行政诉讼制度和行政诉讼法”，载《中国法学》1989年第1期；王名扬：“评行政诉讼法草案”，载《政法论坛》1989年第1期；俞梅荪、孙林：“行政诉讼法草案修改意见综述”，载《法制日报》日；张树义：“《行政诉讼法（草案）》若干争论问题再思考”，载《法学》1989年第3期。其中最后两篇文章，针对公布的法律草案，明确主张采用概括式规定。
& & [3] 可参见王汉斌副委员长在七届全国人大二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》。
& & [4] 法律颁布后的阐述，可参见胡康申：“试论人民法院受理行政案件范围”，载《中国法学》1989年第3期；最高人民法院《行政诉讼法》培训班（编）：《行政诉讼法专题讲座》，北京：人民法院出版社，1989年，页22、40、106；胡康生（主编）：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话》，北京：中国民主法制出版社，1989年，页76、77；黄杰（主编）：《行政诉讼法释论》，北京：中国人民公安大学出版社，1989年，页21；罗豪才、应松年（主编）：《行政诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，1990年，页102－106；马原（主编）：《中国行政诉讼法讲义》，北京：人民法院出版社，1990年，页44。即使是激烈的批评，也是以承认“列举式”规定为前提的。参见张树义：《冲突与选择――行政诉讼的理论与实践》，北京：时事出版社，1992年，页87－92。至于第11条第1款第8项的局部概括规定，实际上只是一个“兜底”的列举。
& & [5] 其中包括：劳动教养，收容审查，涉及计划生育的“超生费”、罚款，行政赔偿裁决，强制性补偿决定，涉及自然资源权属争议的行政裁决。
& & [6] 其中规定可以作为行政案件受理的有：工商行政机关确认经济合同无效及财产损失的处理决定，政府或者房地产主管部门对争执房屋的确权行为，行政机关强行作出的全民所有制工业企业分立的决定，卫生行政部门拒绝对医疗争议作出处理，专利管理机关责令停止专利侵权并赔偿损失的处理决定，政府或者城市房屋主管部门对房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决，计划生育管理部门扣押财物、限制人身自由等强制措施，行政机关调整、划转企业国有资产的决定，公安机关作出的“少年收容教养”决定，教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的行政处理决定。其中规定不能作为行政案件受理的有：政府有关部门免去或变更企业承包经营者的厂长（经理）职务的行为，劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行劳动监察指令，劳动争议仲裁委员会逾期不作出裁决或者裁决不予受理。详见最高法院行政庭（编）：《行政诉讼司法解释汇编》，北京：金城出版社，2001年。
& & [7] 在现行的法律解释体制下，最高法院只能对法律的“具体应用问题”进行解释，凡属于“条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的”，必须由全国人大常委会进行。对于该解释体制的具体描述和分析，参见张志铭：《法律解释操作分析》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第六章；董皞：《司法解释论》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第五、六章。
& & [8] 罗豪才：“序”，载甘文《行政诉讼法司法解释之评论：理由、观点与问题》，北京：中国法制出版社，2000年。
& & [9] 基础数据源于最高法院研究室统计处，也可参见各年的《中国法律年鉴》。
& & [10] 参见罗豪才：《坚持依法治国的宪法原则 将行政审判工作全面推向新的世纪――在全国法院行政审判工作会议上的报告》，日。
& & [11] 例如，张晓华诉磐安县公安局限制人身自由、扣押财产案，载《最高人民法院公报》1994年第4期；黄梅县振华建材物资总公司诉黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权案，载《最高人民法院公报》1996年第1期；最高法院中国应用法学研究所（编）：《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》，北京：中国法制出版社，2000年，案例17、18、37、38。
& & [12] 参见“方跃光诉上海市黄浦区工商行政管理局要求履行法定职责案”，载《’99上海法院案例精选》，上海：上海人民出版社，2000年，案例78。
& & [13] 参见王延卫：“试析卫生行政机关不组织医疗事故鉴定行为的可诉性”，载《行政法学研究》1996年第3期。作者没有透露法院是否受理该案，但文章明确主张并论述法院应该受理这起不作为案件。
& & [14] 在粱宝富诉安庆市公安局治安行政处罚复议决定案中，最高法院肯定了在治安行政处罚案件中，受害人如果认为公安机关对加害人的处罚太轻，有权提起行政诉讼。参见《最高人民法院公报》1991年第3期。对其评论可参见赵正群：“人民法院对治安行政案件的审理及其对公民行政诉权的司法保护――梁宝富不服治安行政处罚复议决定案评释”，载《行政法学研究》1993年第2期。在王福英诉扬中市公安局拒绝保护人身权、财产权法定职责案件中，再审法院肯定了公安机关对加害人未予行政处罚的，受害人可以起诉要求公安机关作出处罚。参见最高法院中国应用法学研究所（编）《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》，案例35。
& & [15] 参见前引甘文：《行政诉讼法司法解释之评论：理由、观点与问题》，页10。
& & [16] 参见“永嘉农民告县政府‘不作为’”，载《人民日报》日；“农民怎样告赢了县政府——永嘉中村农民告县政府“不作为”案始末”，载《人民日报》日。
& & 强行收回其承包的责任田。应刘海红申请，镇政府专门作出《处理决定》，要求刘海红所在的村民小组按规定分给刘海红责任田，但该《处理决定》未予执行。刘海红向法院提起民事诉讼，被驳回起诉，于是以镇政府不履行法定职责（督办该决定）为由提起行政诉讼。法院受理并判决镇政府履行。
& & 从理论上，刘海红可以直接对村委会提起诉讼，对镇政府提起行政诉讼并非最合适的途径，但由于其它救济渠道不通，只好“曲线救济”。它反映了法院在面对当事人缺少救济的现实时，基于保护诉权所作的灵活选择。
& & [18] 案情为：原告马振满认为，被告北京市海淀区环保局超越职权批准第三人某铸钢厂立项，第三人投产后，噪声振动和大气污染超标，致其住房开裂，家人健康受到极大侵害。马对环保局提起行政诉讼，海淀法院根据《行政诉讼法》该目规定，以“认为环保立项决定侵犯健康权和住宅安全使用权”为由立案。参见北京市海淀区法院（编）：《审判案例选析》，北京：中国政法大学出版社，1997年，案例102。该案判决在实体上维持了被告的审批决定。
& & [19] 参见浙江省天台县法院（1996）天行初字第136号行政判决书。
& & [20] 参见前引最高法院中国应用法学研究所（编）：《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》，案例131。
& & [21] 参见王保礼、刘德生：“这起因‘查卷’引发的行政诉讼案应如何处理？”，载《行政法学研究》1999年第3期。作者只谈到合议庭和审判委员会对该案是否属于行政诉讼受案范围有分歧，没有透露法院是否受理该案，但文章明确主张并论述法院应该受理这起受教育权案件。
& & [22] 参见前引最高法院中国应用法学研究所（编）：《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》，案例133。该案的“评析”指出，“本案是一起审判实践中较为罕见的侵犯受教育权案”。作者援引了《教育法》和“1991年解释”中关于具体行政行为的定义，论证王伟的起诉符合法律规定。
& & [23] 参见前引罗豪才、应松年（主编）：《行政诉讼法学》，页151－153；姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：中国卓越出版公司，1990年，页171－174；前引张树义：《冲突与选择――行政诉讼的理论与实践》，页156－157；朱新力：《行政法原理》，杭州：浙江大学出版社，1995年，页50－52。其中一些著作中的阐述，例如张树义和朱新力两本著作，逻辑上也包含学校和行业协会，但没有一本专门而清晰地论证学校和行业协会的行政诉讼主体地位。
& & [24] 参见朱世宽：“学校能否作为行政诉讼的被告”，载《人民司法》1999年第9期；沈岿：“扩张中的行政法适用空间及其界限问题”、马怀德：“学校、公务法人与行政诉讼”，载罗豪才（主编）：《行政法论丛》第3卷，北京：法律出版社，2000年；程雁雷：“论司法审查对大学自治的有限介入”，载《行政法学研究》2000年第2 期；湛中乐、李凤英：“刘燕文诉北京大学案――兼论我国高等教育学位制度之完善”，载《中外法学》2000年第4期；秦惠民：“学位纠纷与司法裁判――对刘燕文诉北京大学学位评定委员会案的评析”，载《判解研究》第1辑。
& & [25] 参见《最高人民法院公报》1999年第4期；海淀法院判决原文见北京市海淀区法院（1998）海行初字第142号行政判决书。
& & [26] 《人民法院案例选（年合订本）•行政卷》所载的270个案例中，在“评析”部分专门涉及受案范围问题的有35个（这意味着至少在案例编写者、选送者看来，这些案件应否受案是有争议的，因而值得探讨的），而在全部案例中不予受理或者驳回起诉的只有7个（案例11、31、50、104、118、140、259）。
& & [27] 参见北京市海淀区法院（1998）海行初字第142号行政判决书，《最高人民法院公报》1999年第4期。
& & [28] 参见《北京晨报》日。
& & [29] 参见“‘作弊’大学生状告母校”，载《中国青年报》日；“北科大学生状告校方”，北京电视台日晚间新闻报道；“还我毕业分配权”，载《中国劳动保障报》日；“北京科技大学一学生状告校方”，载《民主与法制》1998年第22期；“成绩优秀却不能毕业 大学生不服告上法庭”，载《广州日报》日。
& & [30] 参见前引罗豪才（主编）：《行政法论丛》第3卷。
& & [31] 公开的争论可参见：“刘燕文诉北大一案判决引起专家学者展开激烈探讨”，载《中国青年报》日。北京大学法学院研究生会举办的学术沙龙以及北大法制信息网上的文章也显示了学者之间的分歧。
& & [32] 二审裁判的公开理由是刘燕文的起诉超过了诉讼时效。参见北京市第一中级法院（2000）一中行终字第43、45号行政裁定书。
& & [33] 具体案情可参见“学生能对劣质教育表示不满吗”，载《中国青年报》日。
& & [34] 曾昭玉最后只好以教育部为被告起诉，寻求曲线救济。具体案情可参见“为何不让我复试？”，载《法制日报》2000 年6 月29 日；“曾昭玉诉教育部行政不作为案审结”，//file/599.html。
& & [35] 具体案情可参见“大学生怒告母校”，载《人民法院报》日。&&
& & [36] 具体案情可参见“据理力争　状告母校”，载《中国消费者报》日。
& & [37] 具体案情可参见“毕业四年未获学位 成都一博士状告母校”，载《华声报》日；“校方，授不授予博士学位随你说了算？”，载《华西都市报》日。
& & [38] 具体案情可参见“学校开除学生是否属于行政诉讼 天津一学生告学校引人注目”，载《法制日报》日；“法院也可以管学校内的事了”，载《中国青年报》日；“天津‘学生诉学校案’裁定 刘兵回校上课”，载《中国青年报》日。该案以原告撤诉告终。
& & [39] 具体案情可参见“学生告母校引出的法律思考”，载《北京青年报》日；“索双籍：‘博士生’一审败诉　民告官：黄渊虎期待二审”，载《北京青年报》日。
& & [40] 参见上海市杨浦区法院（2000）杨行初字第60号行政判决。
& & [41] 王纯明诉南方冶金学院、王长斌诉武汉理工大学两个案件是我所见的仅有例外。据悉，江西高院经请示最高法院后，判决撤消赣州中院一审判决，撤消南方冶金学院不授予王纯明学士学位的决定，并责令其对王纯明重新作出是否授予学士学位的决定。参见江西省高级法院（2000）赣行终字第16号行政判决书；肖笃炎：“王纯明诉南方冶金学院学位行政诉讼案代理始末”，/showcontent.php?db=99id=934mode=1。王长斌案件的具体案情可参见“苦读四年拿不到学位证 将母校告上法庭”，载《武汉晨报》日；“不给学位？大学生状告母校胜诉”，载《深圳法制报》日。
& & [42] 参见靳学英：“行政处分可诉性探讨”，载《行政法学研究》1996年第2期。
& & [43] 参见崔卓兰：“行政规章可诉性之探讨”，载《法学研究》1996年第1期；叶必丰：“公共利益本位论与行政诉讼”，载《中央政法干部管理学院学报》1995年第6期；高鸿：“抽象行政行为可诉性研究”，载《法律科学》1997年第4期；钱翠华等：“抽象行政行为能否提起诉讼的探讨”，载《政治与法律》1997年第2期；徐银华：“谈谈对行政监察行为实施司法监督的几个问题”，载《法商研究》1996年第1期。
& & [44] 参见丁丽红：“关于扩大行政诉讼对合法权益保护范围的思考”，载《行政法学研究》1999年第1期。
& & [45] 可参见王连昌、高启华、谭宗泽：“我国行政诉讼受案范围的几个问题”，载《法学杂志》1992年第1期；皮纯协、余凌云：“论行政诉讼受案范围的适用”，载《法学研究》1992年第6期；薛珍：“我国行政诉讼受案范围应予扩大”，载《法学》1999年第8期。但也有人认为，当前对司法审查理论研究不到位、法院对扩大受案范围不适应、我的监督体制是以代表机关为主而不是以司法机关为主，我国行政诉讼受案范围目前不宜扩大。参见张淑芳：“我国行政诉讼受案范围不宜扩大”，载《法学》1999年第8期。
& & [46] 参见姜明安：《行政诉讼法学》，北京：北京大学出版社，1993年，页125；应松年（主编）：《行政诉讼法学》，北京：中国政法大学出版社，1994年，页72、82；刘善春：“行政诉讼受案范围的理论与实践探究”，载《政法论坛》1995年第3期；张越：“论我国行政诉讼受案范围的规范模式”，载《研究生法学》1996年第1期；高家伟：“行政诉讼受案范围辨析”，载《山东法学》1996年第4期。
& & [47] 参见前引张树义：《冲突与选择：行政诉讼的理论与实践》，页100－102；前引姜明安：《行政诉讼法学》，页113－116、125。一些学者也意识到其中逻辑上的矛盾：“既然法律已经列举了行政诉讼受案范围的规定，那么，概括式的规定有何意义呢？”参见章剑生：《行政诉讼法基本理论》，北京：中国人事出版社，1998年，页42。张树义先生则把它解释为法律与现实的脱节：行政诉讼法采取了概括与列举相结合的方式，但“在我国行政诉讼活动中，起实际作用的还是行政诉讼法列举的八类案件”。参见前引《冲突与选择：行政诉讼的理论与实践》，页101。
& & [48] 参见杨小君：“我国行政诉讼受案范围理论研究”，西安：西安交通大学出版社，1998年，页9－15；“正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式”，载《行政法学研究》1999年第4期；“正确认识我国行政诉讼受案范围的模式”，载《中国法学》1999年第6期。
& & [49] 参见杨建顺：“行政诉讼的界限及行政法学研究的课题”、宋炉安：“司法最终权——行政诉讼引发的思考”，载《行政法学研究》1999年第4期。
& & [50] 例如阎尔宝：“我国行政诉讼受案范围的再检讨”，载《行政法学研究》2000年第3期。
& & [51] 除了前面提到的文章，还有温辉：“受教育权可诉性研究”，载《行政法学研究》2000年第3期；刘连泰：“行政审判的能动性管窥：一个实证的分析”，载《行政法学研究》2000年第3期。
& & [52] 最高法院（号《关于充分发挥审判职能依法保障教育改革顺利进行的通知》要求，“对于学生因违纪行为受到学校处分不服，以学校侵害名誉权为由向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，已经受理的应当依法驳回起诉。”请示的案件显然也不属于《通知》规定的不予受理的情形。
& & [53] “状告中国足协不予受理 亚泰诉讼陷入僵局”，载《北京晨报》日。
& & [54] 虽然“2000年解释”直至日正式颁布，但早在日就经最高法院审判委员会讨论通过，并以草案形式下发地方法院，暗示可以参照执行。
& & [55] 《行政复议法》第30条规定，省级政府根据国务院或者自身对行政区划的勘定、调整或者征用决定作出的确认自然资源所有权、使用权的行政复议决定为最终裁决。这一规定的影响是显而易见的：2000年各级法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林业行政案件比1999年少446件，下降20.8%。
& & [56] 最高法院行政庭第三合议庭：“各级人民法院2000年受理、审理行政案件情况及分析”，载最高法院行政审判庭（编）：《行政执法与行政审判参考》，北京：法律出版社，2001年。
& & [57] 基础数据来源于最高法院研究室统计处。
& & [58] 最高法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发[1992]39号）第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”
& & [59] 参见前引甘文《行政诉讼法司法解释之评论：理由、观点与问题》，页37－43。
& & [60] 河南郑州中原区法院于2000年8月受理了据说是“第一起”此类案件。参见《民主与法制画报》2000年第8期。上海市崇明县法院2001年2月也受理了一起。见“上海受理首例行政诉讼案”，载《解放日报》日；“民告官，不难了”，载《解放日报》日。此外，据我所知，广西自治区、浙江省等地法院也曾在“2000年解释”颁布后受理过此类案件。
& & [61] 对法律共同体的探讨，可参见强世功：“法律共同体宣言”，载《中外法学》2001年。
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